姓氏：刁

政务调查研究概论（一）

调查研究属于人类有意识有目的地认识客观对象的实践活动，是一门既古老而又年轻的社会科学。所谓古老，是因为人类对调查研究的实践活动很早以前就产生了；所谓年轻，主要是人们对调查研究本身进行比较系统的认识和研究还是一段不长的历史。本人根据长期从事政务调研工作的实践，拟对学习心得和工作体会作一简要介绍，以期抛砖引玉。



一、调查研究是一门科学



（一）调查研究的概念和历史

什么是调查研究，通俗地讲就是人们在生活和工作中，对于自己想知道而又不清楚或不十分清楚的事情，通过观察、交谈、询问等方式，以求了解，这就是调查。在此基础上，运用日常积累的直接经验或间接经验，进行分析判断，以获得对事物、对他人、对社会的认识，找出事物发展的内在联系和规律，从而得出正确的结论，这就是研究。其总的活动过程，就是调查研究。在实际工作中，调查与研究相互联系，紧密结合，很难截然分开，调查中有研究，研究离不开调查。

纵观人类调查研究的发展历史，我认为大体可以分为四个阶段：一是直感阶段。原始社会初期的洪荒时代，人类生活处于自然环境的摆布之下，生产力的落后，认识低下，使调查研究既没有必要，也没有可能。当然，氏族部落的首领也要找本氏族的成员议事，但多属由首领直感判断相互关系的是与非，并不带有多少“研究”的成分。二是自在被动调研阶段。当青铜器取代了石器后，人类对大自然的抵御能力明显提高，自在的调查研究活动也应运而生，但这一时期的调研往往是被动调研，处于自发的过程。三是自为主动调研阶段。以蒸汽机为代表的新的生产力，为资本主义社会创造了巨大的物质文明，也使社会调查研究发生划时代的变化，它使人类对社会和自然界的认识有了质的飞跃，宏篇巨著《资本论》应该是这一时代调查研究最伟大的作品。四是信息社会调研阶段。在这个时期，调研已专门设有机构，它从社会其它部门中分离出来，承担着整个社会的调查研究工作。调研机构的网络化，手段的现代化，方式的科学化，使决策对调研的依赖性越来越大。调查研究作为人类有目的地认识事物的实践活动，可以说是自有人类以来就出现了。但由于时代的局限，人类早期的调查研究实践活动还处于一种简单直觉的状态，人们对调查研究本身的认识和论述也很有限，谈不上形成理论体系。而随着社会的进步，生产力的发展，调查研究越来越得到了广泛的运用，人们对调查研究本身的认识和研究也有了很大的发展。特别是随着马克思、恩格斯早期的调研活动和毛泽东同志对调查研究工作的高度重视，以及越来越多的社会科学者对调查研究本身的深入研究，为调查研究的科学化奠定了基础。毛泽东同志作为中国共产党内最早认识调查研究重要性的领导人之一，在调查研究的实践和理论两个方面都作出了巨大的贡献。他于1930年写成的《反对本本主义》，是其长期从事调查研究工作的科学总结，是马克思主义发展史上系统研究调查研究的第一篇专著，也是对调查研究的研究形成系统理论的重要标志。此外，随着现代新兴科学和边缘科学的兴起，为调研成为科学创造了必要条件。从而，调查研究的一般准则、主要形式、方法和特点，构成了调研学的重要组成内容。

（二）调研学的基本特点

就调查研究学本身而言，是同社会学有联系也有区别的专门学科。它是关于调查研究自身发展历史、特点和一般规律的学说，是以调研为主线，研究和探索政策调研原理、方法及其规律的新兴学科。进行调研学研究，是促进调查研究事业，特别是政务调查研究发展的需要。把调查研究作为一个专门学科来对待，来研究，实行科学的抽象，其意义在于：（1）有利于正确把握调研的发展规律，在系统性、综合性、战略性与社会性上下足功夫。（2）有利于把握调研的内在规律，逐步实现由“自在”向“自为”的方向发展。（3）有利于调研队伍自身素质的提高。

调研学的主要特点，就是揭示调查研究的一般规律。所谓规律即事物内部本质的必然联系，自然界和人类社会的万事万物都有各自的发展规律。调查研究作为一种社会现象，也有自身的规律可循，如因果入手律、选择排除律，多数认可相对确定律、抽象具体律。调研学的研究任务，就是揭示这些规律用以指导调研实践，以求提高调研效率。调查研究作为人类认识事物的一种基本方法，它同生产的发展和科学技术的进步紧密相联。从历史的角度看，它也是不断发展完善的，学术界一般将其分为两个主要阶段，即传统的调查研究阶段和现代的调查研究阶段。传统的调查研究主要是运用典型调查，通过访问、座谈等方式来进行；现代的调查研究是指调查研究的方法和技术手段日趋专业化、多样化、科学化，即在科学技术日益进步的时代，调查研究除了运用并发挥一些行之有效的传统方法和技术手段外，还不断地在实施过程中创造性地运用一系列科学方法和先进技术手段，并逐步形成一整套科学调查研究的手段与技术体系。调查研究学，也随之逐步深化和发展。

（三）调查研究的基本原则

――实事求是的原则。辩证唯物论认为，人们对客观事物的认识都是从感性到理性不断演绎和深化的。认识的第一步，是开始接触外界弄清事情，属于感性的阶段；第二步，是将综合感性的材料加以整理和改造，属于理性阶段。理性阶段，即通过判断和推理形成正确的概念和理论。在此基础上形成的东西就是抓住了事物的本质，事物的全体，事物的内部联系。毛泽东同志指出：只有感觉的材料十分丰富(不是零碎不全)和合乎实际(不是错觉)，才能根据这样的材料得出正确的概念和理论来。实事求是原则有两个要点：第一，理性认识应依赖于感性认识。即认识开始于经验――这就是认识论的唯物论。第二，认识有待于深化。认识的感性阶段有待于发展到理性阶段——这就是认识论的唯物辩证法。

――决策者、调查者、被调查者知识互补的原则。知识的问题是一个科学问题，来不得半点的虚伪和骄傲，绝对地需要的倒是其反面——诚实和谦逊的态度。我们为什么要搞调查研究，实质上就是对某方面的情况不清楚、问题不了解，开展调查研究的目的就是为了弄清情况、解决问题。什么叫问题？问题就是事物的矛盾。哪里有没有解决的矛盾，哪里就有问题。既有问题，你总得赞成一方面，反对另一方面，你就得把问题提出来。提出问题的目的是为了解决问题。要解决问题，你就应对问题即矛盾的两个基本方面加以认真地调查研究，懂得矛盾的本质问题是什么，以提出解决问题的方法和措施。然而，须知所有解决问题的方法和措施，单凭决策者、调查者的一般性了解是远远不够的，只有完全弄懂矛盾的本质问题和充分融合大量蕴藏在人民群众之中的智慧策略，才能达到理想的目的。

――决策前、决策中、决策后往复循环的原则。从群众中集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，这就是基本的领导方法。正确的决策行动，只有从各地的实际情况出发，从中引出其固有的而不是臆造的规律性，及时做出科学的决策，并坚持不断地在每一次循环往复之后得到进一步的提升。实践证明：感觉到的东西，我们不能立刻理解它，只有理解了的东西才能更深刻地感觉它。感觉只解决现象问题，理论才能解决本质问题。实践——认识——再实践——再认识，循环往复，以至无穷，而实践和认识之每一循环的过程都比较地进到了高一级的程度。这也是辩证唯物论的全部认识论和知行统一论。

（四）调查研究与党的思想路线

调查研究的目的是认识客观事物的特点及其规律，为科学的论断和决策奠定基础，这同我们党的思想路线有着非常密切的联系。首先，调查研究是以实事求是为基本前提的。实事求是，是辩证唯物主义和历史唯物主义一以贯之的科学精神，是我们党的思想路线的核心内容，也是我们做好调查研究工作的惟一准则。政务调研以其服务党委决策和中心工作的职能定位，决定了政研工作必须虚功实做，要求每一个工作人员都必须坚持实事求是，求真务实。这也是政务调研机构区别于其他研究机构，政研人员区别于其他研究人员的显著特征，也是政研工作出成果、出人才、树形象的关键所在。什么是“实事求是”？毛泽东同志说：“实是”就是客观存在的一切事物，“是”就是客观事物的内部联系，即规律性，“求”就是我们去研究。实事求是，就是要从客观存在着的实际实物出发，从其中引出固有的而不臆造的规律性，作为我们行动的向导。其次，调查研究是一切从实际出发的切实保证。马克思主义告诉我们，在物质和意识的关系中，先有物质，后有意识，物质是第一性的，意识是第二性的。因而“不论在自然科学或社会科学领域，都必须从既有的事实出发。要真正把握情况，认清中国的国情、民情，就必须作深入细致地调查研究工作。第三，调查研究是理论联系实际的中心环节。科学理论的产生依赖于调查研究。人类要实现正确地认识世界和有效地改造世界的目的，需要科学理论来指导。为此，调查研究不仅是一个思想方法的问题，同时也是一个理论联系实际，关系党和人民事业兴衰成败的大问题。第四，调查研究是坚持实践是检验真理惟一标准的必然措施。人们探求客观事物的规律性，由于受到历史条件和认识能力的限制，所获得的认识难免有局限性，常常会发生错误。这种局限性和错误，只有通过实践的检验才能发现，并在不断的实践中才能加以克服和纠正。

坚持调查研究是我们党的一项基本工作方法和领导制度，是毛泽东同志亲自倡导并为几代中央领导集体身体力行、一以贯之的优良工作作风。毛泽东同志早就指出：“没有调查，就没有发言权。”，并大力倡导“从群众中来，到群众中去”的群众路线。邓小平强调必须坚持党的解放思想、实事求是的思想路线，把“三个有利于”作为决策正确与否的标准。江泽民同志强调“没有调查研究就没有决策权”，指出“坚持做好调查研究这篇文章，是我们的谋事之基，成事之道。”党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央倍加重视调查研究和科学决策，大兴调查研究之风，要求各级党委、政府和领导干部牢固树立科学发展观，切实增强科学决策意识，充分发挥民主，健全决策的科学化和民主化制度。“在十六大通过的新党章中，把‘认真调查研究，能够把党的方针和政策同本地区、本部门的实际相结合，卓有成效地开展工作，讲实话，办实事，求实效，反对形式主义’，确定为党的各级领导干部必须具备的基本条件。”（重庆出版社《公务员能力建设》第35页

作者：117.95.20.*   回复：9   发表时间：2009-09-13 22:22:58

二、政务调研的基本内涵



（一）什么是政务调研

所谓政务，是指一个社会阶级或社会集团为维护其根本利益，巩固统治地位，运用国家政权的一切活动。简言之，政务就是有关施政的一切事务，亦即国家事务的组织管理工作。其活动内容十分丰富，它涉及到政治、经济、文化等诸多方面。政务活动的实质是国家权力的运用过程。

政务调研，顾名思义就是政务人员有目的有意识的通过对政务现象的考察、分析、研究，来认识政务活动的本质和发展规律的一种自觉的活动。属于社会调查的一个重要组成部分，是社会调查学的一个分支学科。具有社会调查方法性、综合性、实践性的属性，但它与一般社会调查和作为科学理论研究所进行的调查存在着差异。主要表现：

一是政务调研的主体是政务人员。在我国，主要是指党政领导机关的领导同志、专职调研工作者、一般机关工作人员，也包括其他社会科学研究人员；

二是政务调研从政务活动的实际出发，具有强烈的针对性和目的性。任何政务调研，或为解决某一实际问题，或为制定、修正某一项政策，都表现为政务机关或政务领导人所要解决的现实问题和达到的目的。它既不同于人们日常生活中对社会现象的一般考察和了解，也不同于一般的学术研究活动。

三是政务调研的对象是政务活动本身。它不仅要研究以人和人群共同体为重点的各种社会要素，而且要研究以生产方式为基础的各个方面的社会结构，特别是要着重研究社会系统的总体功能具有决定性作用的全体社会总体联系、总体协调和总体控制。既要研究现实的政务活动，又要研究政务活动的历史和未来。

四是政务调研具有鲜明的政治性。政务调研必须全心全意为政党、国家和广大人民群众服务。并以此为出发点，在马克思主义的立场、观点和方法指导下，运用现代科学技术提供的调研手段，开展普查、典型调查、重点调查、个案调查、抽样调查，以及定量分析、定性分析等调查研究活动。

五是政务调研的目的是揭示政务活动的本质及其发展规律。政务调研必须经历两个阶段：一是各类政务现象的考察、了解，获取感性认识；二是对感性认识的材料、事实，进行思维加工，上升到理性认识。通过这些认识活动，寻求改造、完善政务活动的途径、方法、措施、手段，提高政务活动的效率。

（二）政务调研的地位和作用

政务调研既是认识政务活动、从事政务工作的基本方法，又是政务活动不可分割的重要组成部分，在政务工作中有着极其重要的地位和作用。主要特点有三：

1．政务调研是政务工作的基本方法。没有调查，就没有发言权。是毛泽东同志对调查工作的至理名言。党政机关干部无不有这样的体会：不管你承担什么职务，是从事党务还是经济工作，是办事还是办文，都离不开调查研究。调研作为工作的基本方法，是所有政务人员所必须掌握和运用的。只有用政务调研这种科学的方法武装党政干部，才能使广大干部在马克思列宁主义、毛泽东思想基本原理的指导下，理论联系实际，探索马列主义基本原理同中国社会主义建设新时期的实际相结合的道路，正确地处理、协调各种政务，提高政务工作的科学性和有效性。如果对事物不调查、不研究，只简单地套用社会发展的一般规律，或者只凭一些个别的、片断的、局部的材料，就急忙得出结论，必将贻误我们的事业。

2．政务调研是政务工作不可分割的重要组成部分。一是政务调研参与政策的制定和实施的全过程。“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”《毛泽东选集》（一卷本第1193页）。回顾我们所有政策措施的出台，无论哪一项正确的政策的制定和出台，无一例外都产生于周密的调查研究之后。而且正确执行政策的过程，也是调查研究的过程。政务调研参与制定政策、实施政策，可以分为直接参与和间接参与两大类。直接参与：这种方式的重要标志之一，是政务调研的结果，直接体现为方针、政策、措施，用于指导实际工作；间接参与，就是调研部门及调研工作者自觉围绕政务工作的中心任务开展调查研究，总结好的经验，反映群众的呼声和愿望，揭示社会生活中的矛盾并提出切实可行的解决问题、矛盾的思路、方法，为决策者或决策层提供科学决策依据，从而使政务调研所具有的制定政策、实施政策的参与性得到体现。

3．政务调研贯穿于政务决策及其实施的始终。决策并不是现代社会的产物，而是有着悠久的历史。在决策的整个体系中，政务决策是个大系统。所谓政务决策，是指党政机关以及与此相联系的决策者个人和决策参与人，对有关国家或一个地区社会整体利益、长远利益以及党政工作中的其他事项，作出决定。科学决策的方法至少应包含三个方面的内容：（1）实行科学决策程序；（2）运用科学决策技术；（3）用科学的思维方法做决定。简单地讲：

科学决策＝科学地预定目标+科学地判断选择

这里必须弄清两个概念：决策工作和决策行动。决策工作是由指定目标到拟定可供选择的方案；决策行动是一个选择动作，即通常所说的“拍板”，它是领导者的任务。决策工作是以政务调研为基础的。从一般意义上讲，政务调研参与政务决策，体现在决策的以下环节或阶段：一是参与确定目标。这实际上就是一个反复调研的过程。许多决策目标恰恰是由政务调研部门、政务调研工作者主动或受领导机关、领导者委托，从实地调查研究中提出的。二是参与拟定实现决策目标可供选择的方案。三是参与决策的实施。所谓决策实施，就是实施正式决定下来的决策方案。实施决策，一般应拟定行动计划。通行的法则是由点到面。先试点，取得经验，再全面推开。试点阶段尤其需要调查研究，总结经验，及时、准确地把主客观情况发生的变化，或者决策方案不尽符合实际，产生这样那样的贯彻执行结果与目标偏离的情况等等，反映到决策中心。四是参与调整、修正决策和追踪决策。决策的付诸实施，往往比拟定、“拍板”更难。在实施决策中，要充分注意决策的反馈与追踪。以便发现执行中的偏差，及时进行修正。

（三）政务调研的基本任务

政务调查研究机构是政务领导机关的“智囊团”、“参谋部”，政务调研以研究政务活动本身为对象，为政务活动服务。因此，政务调研的基本任务是由政务活动自身所决定的。概括地讲：政务调研的任务，就是运用马克思主义、毛泽东思想的立场、观点和方法，遵循党的实事求是的思想路线，根据政务活动本身的要求，开展经常性调查、临时性调查、重大决策调查、综合调查、专题调查等多种形式的调查与研究，尤其是抓住政务活动中重大而又紧迫的问题进行调查研究，揭示其本质，提供解决问题的途径、政策和措施的思路，为提高政务决策的准确性、科学性，为促进经济和社会各项事业的发展服务。具体讲：

1．分辨纷繁复杂的政务现象，揭示其本质和规律。因为政务活动十分复杂、丰富。它既包括经济基础，又包括上层建筑。马克思主义认为，经济基础与上层建筑存在着必然的、内在的联系，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。这种作用与反作用的关系，通过千姿百态的表象呈现在我们面前，使本来十分复杂的经济基础和上层建筑更加神秘。可见政务调研首要的任务就是要坚持以马克思主义认识论为指导，坚持实事求是的思想路线，对纷繁复杂的政务现象进行全面、系统、深入地了解、考察、分析和研究，认清其本质和发展规律，为党和国家制定方针政策提供科学依据。我们寻求政务活动本质和规律，必须对政务现象的各个侧面进行周密的调查，了解各种客观存在的政务现象，再透过政务活动的表象，去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里，深入研究各类政务活动的特殊性，以及普遍性和相互之间的关系，提出解决问题的方法和途径。

2．为领导机关提供解决问题的思路、途径、政策和措施的建议。我们考察、研究政务现象不是目的，只是手段。因此，在考察、研究政务现象的基础上，必须提出关于解决问题的对策和建议。而且这种对策和建议的提出，要充分体现现实性、时效性和可行性等特点。一是要针对一个时期，本地区、本部门政务活动的中心、总体工作安排，分析形势，揭示矛盾，解剖问题，提出深刻的、能统筹全局的、有预见性和可行性的对策，为领导机关制定相应的政策、措施和办法提供实现依据。二是要围绕经济社会发展中带有全局性、根本性、长期性的重大问题，开展战略研究，提出战略决策的建议。从影响全局的问题入手，探索本地区、本部门经济和社会发展规律，明确战略思想，确定战略目标、战略重点，选择最佳措施，研究制定相应的政策措施。三是要围绕经济工作中紧迫的、关键的问题，提出具体的、近期的对策或思路建议，提高决策服务水平。具体工作应做到以下三点：

超前研究：主要是对当前不明显，但不久就会暴露出来或可能出现的问题进行研究，为决策部门和决策者进行决策准备材料或意见。比如，经济预测分析等。超前研究能够防患于未然，使政务工作具有可预见性和主动性。

追踪研究：政策措施的出台，并不意味着事情的完结。一项新政策的出台，在不同的地区、不同的部门，往往会引起不同的反应、不同的效果。政务调研的任务，就是要跟踪政策的贯彻落实，及时发现研究执行中出现的新情况、新问题，并有针对性地提出修正、完善意见。

上下结合：这里有两层含义：一是上级机关的调研人员必须与下级机关的调研人员密切配合，充分发挥上下两个积极性和各自的优势。二是上情与下情的结合。所谓上情，即上面的精神；所谓下情，即各地区、各单位、各部门的实际情况。政务调研人员既要根据党和国家的方针、政策，又要结合当地实际情况研究制定办法和提出实施方案。

3．开展经常性调研，扶植新生事物，揭露矛盾，批评错误。政务调研大量的日常的活动，是进行工作指导性调研。所谓工作指导调研，就是指为部门、地区、单位更好地贯彻落实各项方针、政策、措施，主动出击，进行经常性调研。它要求政务调研人员不是被动地仅仅按照领导同志的意图或批示，去进行的一次性的或专题式的调查研究，而是要主动开展经常性的调研，通过自己的主动行为，解剖“麻雀”，发现扶植新生事物，揭露矛盾，批评错误，以利于指导工作。做法有三：一是发现、总结人民群众的创造和成功经验，推而广之。二是揭露矛盾，寻找解决矛盾、消除隐患、理顺工作秩序的途径。三是鞭挞各种错误行为，促进政务机关树立良好的政风，以取信于民。

（四）政务调研的原则和态度

政务调研的原则。主要是指政务调研人员在调研活动中观察问题、分析问题、解决问题的基本准则。具体反映调研人员的立场、观点和思想方法：一是政治性。坚持马列主义、毛泽东思想的立场、观点和方法。二是准确性。事实必须准确，绝不能歪曲事实真相。比如，通过一个有代表性的典型事例，可以看到事物的缩影。但是典型事物只能在它的条件一致的范围内才能有说服力、有代表性。三是客观性。所谓客观性，是指调查研究必须反映出客观事物的本来面貌。四是全面性。坚持调查研究的全面性，就是力求使被反映的事物与这类事物的总体相一致。五是动态性。任何事物都有一个发生、发展、衰亡的过程。这就决定了调研人员应当坚持用历史的、发展的眼光去看待问题、分析问题，而不能够静止地、片面地、僵化地看待问题。六是纪律性。即在政务调研的整个过程中，都必须在其法定的职权范围内进行，不得侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，不得泄露党和国家机密。

政务调研的态度。态度决定一切。这运用在政务调研方面仍然适用。一切调研活动都是为获得真实的情况，认识客观世界的内在规律和联系，从而达到认识世界的目的。能否弄清事物真相、把握规律，与调查者的态度关系极大。毛泽东同志在《＜农村调查>的序和跋》中指出：“没有满腔的热忱，没有眼睛向下的决心，没有求知的渴望，没有放下臭架了、甘当小学生的精神，是一定不能做成，也一定做不好的。”（《毛泽东选集》一卷本第748页）。

一是虚心向群众学习，甘当小学生。实践告诉我们，凡是平等待人，和群众打成一片，诚恳地向群众学习，倾听群众意见的人，群众就向他讲知心话、讲真话，他就能得到真情，受到教益。毛泽东同志指出：“必须明白，群众是真正的英雄，面我们自己往往是幼稚可笑的，不了解这一点就不能得到起码的知识。”（《毛泽东选集》第一卷本第748页）。　

二是老老实实，寻求真理。科学是老老实实的学问。政务调研工作必须要有老老实实、寻求真理的科学态度，不唯书、不唯上、只唯实。我们政务调研的对象是活生生的复杂的社会现象，如果没有严肃、科学的态度，是根本搞不好调查研究的。《人民日报》1983年1月15日发表的《研究政策的十个要求》一文很值得一读。该文指出，现在看得很清楚，凡是我们的建设事业顺利发展的时期，就是由于政策对头，领导正确的时期。决策怎样才能对头，领导怎样才能正确？就是要加强政策研究，并要有一个科学的思维方法和工作方法。进行政策研究时，应注意十个要点：一是要有客观的观点，忌主观；二是要有全面的观点，忌片面；三是要有深入的观点，忌表面；四是要有具体的观点，忌抽象；五是要有灵活的观点，忌一刀切；六是要有比较的观点，忌自以为是；七是要有反复的观点，忌过急；八是要有辩证的观点，忌形而上学；九是要有发展的观点，忌一成不变；十是要有群众的观点，忌个人决定至上。　

三是共同探讨，虚心请教。随着社会主义现代化建设的发展，新情况、新问题、新经验、新生事物层出不穷，新科学、新知识、新技术不断涌现，而每一个政务调研工作者的经历、知识总是有限的。这就要我们不断深入群众、虚心学习，共同探讨。只有这样才能不断提升我们的政务调研水平，增强敏锐感，抓住新线索，开拓新领域，早出新成果

作者：117.95.20.*   发表时间：2009-09-13 22:29:00

三、调查研究的准备工作



调查研究的准备，即调查研究工作的预先安排和筹划。主要包括选定调研题目，拟定调研计划、调查提纲，组织调研力量，确定调查对象，组织调研人员学习，熟悉有关知识等。

（一）选题

明确调查的目的，选好调查题目。选题，决定着整个调查研究的成败和调研成果的社会价值。调查题目选好了，调研工作就成功了一半。要正确选好题目，必须善于提出问题。伟大的科学家爱因斯坦曾说过：“提出一个有价值的问题，往往比解决这个问题更重要，解决问题也许仅是个数学上和质量上的技能而已，而提出新的可能性，从新的角度去看旧的问题，就需要有创造性想象力，而且标志着科学的真正进步。”自然科学如此，而社会科学也不例外。实践证明，一个正确的选题固然不能保证调查一定会成功，但一个错误的选题不管调查方案设计得如何周密，调查进行得如何认真，都不可避免地导致彻底失败。调研题目的选择，决定着整个调研的方向和总水平。因为选题的不同，调查的内容、方法、对象和范围就不相同，调查人员的选择、调查队伍的组织、调查工作的安排也有所同。

如何选题。首先我们必须弄清调查的课题及其类型。调查课题，按照调查目的来分，有理论性和应用性课题；按照调查的深度来分，有描述性、解释性和预测性课题。所谓描述性课题，即指对社会的真实现象的真实情况进行具体描述性的课题，它主要回答“是什么”、“怎么样”。如人口普查。解释性课题，是揭示两个或两种以上社会现象之间的因果关系的课题，它主要回答“为什么”、“怎么办”的问题。如青少年犯罪问题的调查，不仅要说明犯罪的具体情况，而且要进一步研究犯罪与家庭状况、学校教育、社会环境之间的因果联系，从中寻找出解决青少年犯罪问题的途径和办法等；预测性课题，是指在说明社会现象的现状及其因果关系的基础上，进一步推测社会现象的发展趋势或状况的课题，它主要是回答“将怎样”、“应怎样”。这三类课题一类比一类更深入，一类比一类更难。描述性课题是最低层次的，但也是最基本的调研课题，它是后两类的基础。解释性调研课题，是较高层次的也是使用得最广泛的调研课题，它是进行社会预测的前提；预测性课题是最高层次的调研课题，它对实际工作和理论研究都具有重要的指导意义。

选题的基本原则。从广义上讲，调研工作服务于认识世界，其内容无所不包。但作为政务调研，则主要是立足于为领导决策和指导工作服务，根据政务工作的需要，有目的、有针对性地开展调查研究，政治性、政策性、综合性的题目更多一些。此类调研课题一般应根据它的特点，重点围绕党委工作中心想大局，谋大事、献大计，本着善谋全局性、战略性之事，常谋群众的热点难点之事，多谋推动经济社会持续健康协调发展之事的总体要求来选定调研题目。同时，注重选择调研题目的时效性。选题的基本原则：一是注重掌握党的方针、政策和国家法律法规的贯彻执行情况。二是注重掌握“面上”和“点上”的基本情况。一方面是要从领导经常关心的问题中选题，另一方面是要从基层反映强烈的问题或成功的经验和做法中选题。三是结合各个时期的中心工作，争取领导直接出题或根据领导意图选题。参在点子上，谋在关键处。四是依据重要会议精神的贯彻情况。开会是发扬民主、集中群众智慧的一种形式，也是领导决策和部署工作的一种重要方式。应有计划地选择一些题目，进行综合性的调查或专题调查。

（二）拟定调研计划和提纲

拟定一个比较周密的计划和比较详细的调查提纲，把调查的目的、内容、对象、方法和步骤等列出来，这样不仅能够避免忙乱，使调查工作有条不紊地进行，而且还可以使调查工作具有约束力，督促调研人员克服困难，按期完成任务。调研计划一般应包括：

调查的目的和要求

调查的内容和项目

调查的范围和对象

调查的方式和方法

调查的步骤和进程

调查的组织领导和注意事项

其他。

注意事项：一是拟定计划应对整个调查工作有较强的指导性。二是要把搜集材料作为重点，力求把与搜集材料有密切联系的项目定得具体、细致一些。三是要安排好调查工作各个阶段的时间。下面以调查“一个地区能源出路问题”的题目为例，谈谈如何拟定提纲：

第一步，首先选择本地区的主要能源，如水电问题，就研究水电的现状和如何发展等，撰写调查提纲，其主要内容应包括：

（1）本地区现有水电生产能力能能否满足本地区国民经济发展的需要；（2）本地区水能储量如何；（3）按照已探明的水能资源和现有发电能力，能够支撑多少工业企业；（4）建设新的电站，有无理想的水能资源；（5）目前新开发自身的水能资源，能否赶上工业发展的需要；（6）依靠外地电源有无困难、比价如何。（7）其他。

第二步，参照水电调查提纲，结合本地区的能源分类，拟定其他能源的调查提纲。如天然气、煤、石油、沼气的调查提纲。

第三步，将这若干能源类别的调查提纲汇集综合，就可以基本形成一个完整的“一个地区能源出路问题”的调查提纲。

注意事项：一是要按照事物内在的联系进行逻辑排列，避免杂乱无章。二是凡是调查项目能制成表格的，可以事先制成表格，便于统计调查。三是调查提纲要在实践中接受检验，修改完善。工作中应注重两个方面：首先是初步探索调研的基本任务。即不是直接回答调查课题所要解决的问题，而是为正确解决调查课题探寻可供选择的方向和道路，为设计完善调查方案提供思路。其次是初步探索调研的主要方法。一般是通过查阅文献材料，了解前人和他人的调查研究成果。通过调研工作基本任务和主要方法的探索，为准确把握调查方向和道路的做到胸中有数。

（三）确定调查范围和对象

一是选择的调查对象要有代表性。这一点非常重要。在现实生活中，有些先进单位被宣传得很神秘，但内行人去一看，就议论纷纷，说是学不了，很难推广。这是什么原因呢？重要的就是它的条件特殊，没有代表性，别人无法学。为了恰当地选好调查对象，在调查实施前，应对准备选择的调查对象做到一定的了解、分析，力求把基本情况、基本条件弄清楚，估量其“代表性”。调查对象有充分的代表性，我们就能从那里较顺利地得到许多材料，这就可以尽快地帮助我们解决所要解决的问题。

二是要根据调研题目选择调查对象。如果调查农村政策的贯彻落实情况，就要选择不同的方面，以农业、财政、商业、金融等部门和一些乡、村、社、农户和农业企业作为调查对象。如果调查人们对商品的要求，选择调查对象就要考虑到城市与农村、男人与女人、青年与老年等不同层次的需求。

三是要特别注意选择好被调查者。这里讲的被调查者，主要是指在调查中直接或间接提供材料、介绍情况的人员。作为调研人员，应当对被调查者的情况有所了解，如被调查者的身份、工作、政治态度，乃至性格特征、人际关系等，这有助于启发被调查人发表意见，讲出真情。特别是要注意尽可能地选出对调查内容比较熟悉，能够当众讲话、善于讲话的人员。

（四）组织调研力量

把调研人员组织起来，是调研前的重要准备工作。党政机关的调查研究，有些是一个部门独立进行，有些是几个部门联合承担，还有些大型调查，需要各个层次的调研力量参与。无论什么调查，都有一个组织队伍，选人与用人的问题。一般地说，组织队伍有这样几方面的内容。

（1）确定调研的组织形式。可以组织调查团、调查队、调查组集中进行，也可由个人独立作战。如果是集体进行，调研人员的力量要搭配得当，整个队伍应该是精明强干、遵守纪律、富有效率。

（2）明确内部分工。对参与调研的同志按工作需要和本人特长合理分工，使调查研究的各项工作和各个环节都有人负责。同时要特别讲清调查研究工作注意事项。

（3）注重调研人员的选择。一是要有正确的政治立场；二是要有两眼向下的兴趣和决心；三是要有客观、公正的态度；四是要有一定的文化科学知识和技能；五是要有一定社会经验和实际工作能力；六是要有健康的体魄和吃苦耐劳精神。总之，一个调研人员，必须在德、智、体三方面具备一定的基本条件，否则就很难适应调查工作的客观需要。

（五）学习有关知识

确定调查对象、调查目的与调查内容后，应围绕这些内容进行认真学习准备。主要工作是：学习党和国家的有关方针、政策、法律、法规，与调查课题相关的理论知识和科学的调查方法，了解调查对象的历史与现实等有关情况。通过学习了解，尽量把理论、政策和调查对象的相关情况弄清楚。这个阶段，应特别注重查阅、收集、摘记和积累与调查课题相关的资料。专业调研人员都十分注重系统收集资料，每一次调查研究不论成功与否都是一次资料的积累过程。“磨刀不误砍柴工”，只有这样才能提高调研工作的效率和水平。

作者：117.95.20.*   发表时间：2009-09-13 22:32:49

四、调查研究的方式方法



（一）主要方式

按照一般调查分类，目前普遍运用的调查方式有：普查、典型调查、抽样调查、个案调查。普查。即指无一偏漏的整体调查或全面调查。如全国经济普查等；典型调查。选择有代表性的点进行调查。解剖麻雀的作法；抽样调查。首先确定调查总体，按照主要指标对总体进行排队，然后随机抽样，随机起点，等距抽样调查；个案调查。与典型调查差不多。所不同的是典型调查的目的在于推知全体，而个案调查只想解释个体的行为。现在，我们使用较多的主要是典型调查和抽样调查。具体方式有：

观察法。观察是政务调研常用的、最基本的调查形式之一，它是指人们带有明确的目的，用自己的眼睛和辅助工具去直接地了解事物的一种行为。即调查人把自己置于被调查的人群之中，作为他们中的一员去观察他们。比如费孝通著名的《江村调查》。他在通过观察调查中，发现当地农民舍近求远的交易方式，得出了社会学上著名的定理：商业是不能在血缘关系内发展的。农民在村社是熟人社会、受血缘关系支配，城市是陌生人的社会，只有在这种社会中，才需要也才有可能有当面算清的交易，也需要和必须建立契约型　关系。

问卷法。较广泛地采用，一般分两种：态度问卷调查(非量化的)主要在于了解被调查人对某事物的态度和认知程度。量表问卷调查：作数据统计分析的调查，其关键是把握指标的选择，要根据调查的目的选择最有代表性的指标，少而精；指标的使用和解释口径要标准、统一。

座谈会法。毛泽东同志的兴国调查、湖南农民运动考察报告等，就是典型的召开座谈会的调查方法。这种方法比单独找人谈省事，信息量大，而且围绕着某个话题，使调查人与被调查人之间有一种互动互补性。但在调查问题时，也有一种互相制约的问题。主持人应依情况而定，参加座谈会的人员和数量要有一定考究，参加人数不宜太多，多了反而影响效果。一般几人十几人，少则不少于三人。

访谈法。这是最早运用的一种面对面的调查方法。其伸缩性较大。访谈有多种形式。如到农户，一般先拉家常，然后再进入主题等方法。同时，在选择对象上也要有一定的考究。

试验法。本是自然科学通常使用的方法，在社会科学中也被大量采用。如近些年，进行的大量的经济体制改革试点等，有很强的目的性，很强的操作性，是一个加速思想和实践相互交融反馈的过程，是一个催生新思想的“乳化器”，有其他调研形式不可替代的作用。

统计法。统计法调研，是为研究社会现象数量方面而有计划地、系统地、科学地搜集材料的工作过程。其最大的优点，就是能够比较系统地搜集定量分析所需要的数量材料。根据调研范围的不同、时间是否连续和组织方式的区别，可以分为全面或非全面、经常性或一次性通过统计报表或专门报表调查。主要分普查、重点调查、典型调查、抽样调查四种。

（二）主要方法

调查研究是政务调研人员的传家宝、方法论和基本功。调研方法，主要是指调研人员在调查阶段与调查对象直接见面，或到实地观察，搜集材料的过程。这个阶段的做法，原则上是按照调查计划和调查提纲，结合实际情况进行的。

一是要深入实际，深入群众。调查研究的根本目的在于解决问题。解决问题的办法和良策大量蕴藏于人民群众之中，政务调研必须走出机关，深入群众，问计于民。特别是涉及一些宏观性、战略性、前瞻性的重大决策问题，人民群众生产生活中亟待解决的热点难点问题，都应直接深入实际、深入群众，力求看最初的材料，掌握第一手资料。

二是要倾听取各方意见。深入基层、深入实际调研，不仅要善于观察问题、提出问题，也要善于听取各方面的意见。听取反对意见，有利于促进调查的深入；听取不同意见，有利于把问题搞清楚。

三是调查要系统全面。调研要认真细致，尽可能多地选择有代表性的调查对象。同时，在调查中通过掌握基本情况后，要特别注重围绕调研对象进行思考，或通过请教他人、翻阅材料弄懂那些不甚明了的问题，或反复推敲核实，区分真假确保调查情况的真实、准确和完整。

四是提出调研假设。假设是设计调查方案的指南。调研假设，是对未知的调查对象所作的尚未经过实践检验的假定性设想或说明。如研究小城镇的兴衰，假设把人口增减确定为衡量城镇兴衰的主要标志，那么在设计调查方案时就会设计一些有关人口的调查指标。假设是搜集调查材料的向导，是探索客观真理的桥梁。随着调查的不断深入，原有假设将被不断地修改、补充和完善，人们的探索认识也就越来越接近实际，起到最后发现真理或进一步发展真理的作用。

五是进行初步加工。这里主要是指对已占有的第一手材料进行初步归纳整理，为综合分析、判断奠定必要的基础，以通过这些工作，发现有偏差、有遗漏、不系统、不清楚的地方，达到及时进行局部的校正或更深层次的补充调查、占有全部资料的目的。只有这样，才能使我们的调查贴近实际，做到第一手材料的占有充分、必要、新颖、真实。

（三）正确处理调查中的各种情况

比如，针对调查中发现调查对象与实际情况不符的问题，要切实弄清情况，或改变题目，或改变对象，或停止调查；调查遇到阻力，要注意密切同被调查单位和有关人员联系，弄清产生阻力的原因，改进工作作风和调查方法，以消除或减少阻力；调查中遇到被调查对象或群众提出一些迫切需要解决的问题，并且又与此次调查无关的，应当给予关心，协助反映或请示领导帮助解决，不可擅自表态。

作者：117.95.20.*   发表时间：2009-09-13 22:33:54

五、调研材料的整理和选择



（一）调研材料的整理

整理材料，就是根据调查研究的目的，运用科学的方法，对调查所获的材料进行审查、检验、分类、汇总等加工，使之系统化和条理化，并以集中、简明的方式反映调查对象总体情况的工作过程。整理材料，消化材料，去伪存真的过程，就是对假设进行验证的过程。其关键是要形成准确的判断和观点。调查后，最忌讳的是拉拉杂杂地罗列一大堆材料，不得要领。调查材料的整理应力求真实性、准确性、完整性、统一性、简明性和新颖性。

真实性。整理所得的材料，必须是确实发生过的客观事实，而不是弄虚作假、主观杜撰的情况。如果整理出来的材料不真实，那比没有调查材料还危险。因为没有调查材料，顶多作不出结论，而材料不真实，就会作出错误的结论。真实性是整理材料的最根本的要求。

准确性。整理后的材料，事实要准确。如果整理出来的事实材料含糊不清，模棱两可，数据材料笼笼统统，互相矛盾，那么，就不可能作出科学结论。当然，对数据材料的准确性要求应从实际出发，以能说明问题为原则，而不是越精确越好。例如，了解人平收入水平，以元为单位就行了。否则，要求过高，不仅会增加许多工作量，而且可能会更不准确。

完整性。整理反映某一社会现象的材料，应尽可能全面、完整，以便真实地反映调查对象的全貌。如果材料残缺不全，就有可能犯以偏概全的错误，甚至失去研究的价值。

统一性。整理出来的材料，对于各个调查指标要有统一的口径；对调查指标的各项数值，其计算方法、计量单位也要统一。如果调查指标的口径不统一、计算公式或计量单位不统一，那么，调查材料就会失去统计价值，就无法进行比较研究。

简明性。整理所得的材料要尽可能简单、明确，并使其系统化、条理化，以集中的方式反映调查对象总体的情况。如果整理后的材料仍然臃肿、庞杂，使人难以形成完整的概念，那么，就会给以后的研究工作增加许多困难。

新颖性。在整理材料时，要尽可能从新的角度来审视材料、组合材料，尽量避免按照陈旧的思路考虑问题，切不可简单重复别人的老路。只有解放思想，实事求是，从调查材料的新组合中发现新情况、新问题，才能为创新性研究打下良好基础。

（二）材料的鉴别和选择

材料的鉴别。所谓材料的鉴别，就是对调查获得的材料进行认真分析研究，认清材料的性质，判断材料的真伪，估价材料的意义，掂量材料的作用。此项工作是选择材料的基础。没有正确的鉴别，就没有正确的选择。鉴别材料的要求，贵在一个“精”字，对材料的真假好坏、意义大小、价值高低等要作出比较准确的判断，决不能把精华当糟粕，把糟粕当精华，使材料的本来价值被埋没，其鉴别方法一般有以下几种：一是复查法。即对调查所获有疑虑的材料再次进行直接的实际调查，以检查材料的真实性。主要是针对一些关键性的数据材料。二是分析法。即对调查所获材料的事实与问题进行逻辑分析、数理分析，审核其是否符合情理，是否夸大其词，是否自相矛盾，是笼统含糊，是否有其他疑点或破绽。三是对比法。即依据所掌握的同类型材料与调查所获材料进行对照，重点是典型性材料或揭露问题和矛盾的一类材料。

材料的选择。所谓选材，即围绕调查研究的主题，对调查所获材料进行筛选，具体讲要把握四点：一是围绕主题选择材料。就是要根据表现主题的需要决定材料的取舍。与主题密切相关并能有力地说明、烘托、突出主题的材料留之，反之都应毫不犹豫地舍弃；二是选择典型的材料。调查报告都是通过个别事物来反映一般规律，通过个性来反映共性的。只有选择典型的材料，才能有力地说明问题，表现主题；三是选择真实、准确的材料。自古以来，做学问都讲求材料的真实和准确。作为政务调研成果，它更偏重于让事实说话。只有真实、准确地反映事物本质和主流的事实，“证据确凿”的材料，才能有力地说明问题、阐明观点，使文章内容立于无可争辩的牢固基础之上。四是选择生动、新颖的材料。生动、新颖的材料最能体现时代的气息，能吸引人打动人。一般政务调研成果的选材，要注意避免那些远离社会现实和被别人用过的陈旧材料。当前，我们的国家，我们的人民，正在进行中华民族伟大复兴的入深实践，新事物、新问题、新经验、新举措层出不穷。只要真正深入生活，善于捕捉、总结提炼，勇于理论上的新概括，就可以把握时代的脉搏，不断创新，切忌去“吃别人嚼过的馍”。当然，如果非用别人已经使用过的材料不可，则一定要改换使用的角度，或巧妙地与现实结合，赋旧材料以新意，使读者读起来仍然感到新鲜，有吸引力。

归纳整理技巧。可将所获取的材料摆放在较大的桌面上，按照分类填写的卡片，以小、中、大的顺序填写注明标签，分门别类输入电脑；提炼标题时，则从大、中、小的顺序形成文章框架。同时，注意每天调查完后，及时整理当天记录，填写小卡片，运用审查、整理后的文字材料和统计分析后的数据进行思维加工，提炼观点。

作者：117.95.20.*   发表时间：2009-09-13 22:35:16

六、调查报告的分类和特点



（一）调查报告的分类

调查报告的分类有多少？说法不一，角度不同，分法各异。从内容上划分，主要有以下两种：

一是综合性调查报告。主要是指内容涉及众多方面的报告。一般涉及政治、经济、文化、社会等，调查规模较大、带有普遍性、供高层决策和学术研究之用的调查研究报告，其特点是容量大、篇幅长。比如开展全国性的人口普查报告、农业普查报告、经济普查报告等。

二是专题性调查报告。一般是指那些调查研究规模小的、供学术研究和政务领导机关参考的调查研究报告，主要是一些专题性或典型的调查研究报告。（1）事件型的，反映重大事件（如“湖南农民运动考察报告”）、揭露问题、反映新生事物等。（2）总结经验型的，不同于一般的经验总结，通常是从典型经验中寻找出带规律性的东西，对面上工作具有普遍的指导意义。（3）对策研究型的，从分析问题入手，以提出解决问题的对策为主要任务。如近些年出现的“工作研究”等。

此外，还可以从实际功用角度划分，即将调查研究报告分为基本情况的调查报告、典型经验的调查报告和核实问题的调查报告三大类。其中，第一类属综合性调查报告，第二、三类属专题调查报告。

（二）调查报告的特点

从文体学和写作学的角度看，调查研究报告都是一种说明文体，主要是用来说明调查研究的情况和结果的。形成调查报告是全部调研活动过程中最重要的环节，也是整个调研活动成果的具体体现。它用调查研究获得的大量事实，区别不同情况的调研材料说明现状、提出问题、揭示事物发展的规律，向人们提供经验教训和建议措施，为领导提供决策依据，为有关部门提供有参考价值的信息材料。其特点概括起来主要体现在“五性”：

求实性。指要有求实的精神、求实的态度，靠事实说话，这是调查研究报告的最大的和首要的特点。如果我们承认调查研究是一门科学，那么，我们就不能不树立严谨的科学态度，在调查研究之后撰写调查研究报告的过程中必须尊重客观实际，决不说假话、大话和空话。

典型性。主要是指调查和撰写调查研究报告过程中所采用的事实材料有一定的代表性，所揭示、反映的问题带有普遍性，有助于探索社会现象的内在联系。这种典型性特点在总结典型经验，反映典型事件的调查报告中表现得尤为突出。

针对性。是指在写调查研究报告时，要从我国的国情与改革开放的实际出发，有选择有目的地开展调查研究工作，写出有见地的、高质量的调查研究报告，及时回答和解决人们普遍关心的重大社会问题，为决策部门提供事实依据。如毛泽东同志的《湖南农民运动考察报告》，针对当时社会上流传着的所谓农民运动“糟得很”，而提出“好得很”的观点，并对谬论进行了驳斥，对当时的农民运动起到了及时而有力的推动作用。

系统性。是指由调查材料所得出的结论，必须是无可辩驳的，具有极强的说服力。这个结论往往也是调查研究后的主题，贯穿于调查研究的始终。只有完整地反映事物发展全的过程，把调查对象的前因后果完整地、具体地揭示出来，使人们了解调查结论的来龙去脉，了解得出结论的根据，才能令读者对调查的结论心悦诚服。

科学性。是指调查研究报告要有较高的学术价值，在调查和撰写过程中要有正确的科学态度，绝不能人云亦云，虎虎从事。科学性，也就是人们常说的治学要严谨、严肃、严密，这“三严”应该成为调查研究报告的一大特点。可以说，今后随着社会学、经济学、文化人类学等学科的发展和现代数理统计方法、系统论、控制论、信息论等科学方法的运用，调查研究报告的科学性将愈来愈强。总的来讲，除了以上“五性”外，还有时效性、可信性和有效性，这也是在调查和撰写调查报告中值得注意的。

（三）调研学与相关学科的区别

1．与秘书学、采访学。

一是调研人员与秘书人员由于承担任务和分工的不同，存在一定的相同之处和不同的地方：共同点，服务决策、影响决策、参与决策。不同点，调研人员更多的是着眼于战略性、总揽全局，宏观把握，微观入手，在综合性、系统性调查研究上下功夫；秘书人员更多的是侧重于参与政务、管理事务、服务决策的角度去做调研工作。

二是调研学与采访学，虽然工作模式相似，但也有明显区别：共同点，都要求“新、准、快、深”，而且新闻工作与党政机关工作的这种要求更多地体现在信息工作上。不同点，采访学侧重于“是什么”，重于“事后”，成果运用主要是为消息、通讯服务；调研学侧重于“为什么”、“怎么办”，不仅重于“事后”也重于“事前”的超前性研究，成果主要是为调查报告、工作研究和领导决策服务。

2．调查报告与相关文体的区别。

一是与通讯和报告文学类文体的区别：共同点，它们都要求真实性，不能虚构，不能合理想象；而且在结构上，一般都有导语、主体、结尾几个部分；不同点，通讯、报告文学，可以运用多种表现手法，要求语言生动形象，再现客观情景，从而感染、教育读者。事件不一定完整，多从一个或几个侧面反映对象；调查报告,主要是运用叙述说明手法，有时兼用议论，一般不做描写与抒情。容量较大，更完整、更系统地介绍、讲述事物发展过程，通过对确凿材料的介绍、分析，直接向读者提供具体的结论或经验与办法。

二是与消息类文章区别：共同点，主要运用叙述手法，都要报道事件发生的时间、地点、背景、过程、结果、意义；不同点，调查报告一般在叙述的基础上要适当议论，对事件进行剖析，从中得出结论或规律性的东西。与消息类文章比，它往往要从更宽的面上交代背景材料，内容同样比消息更系统、更完整。

三是与工作总结的区别：人称不同，工作总结使用的是第一人称，调查报告使用的是第三人称；取材范围不同，工作总结是写本单位的，调查报告不受范围限制；内容着重点不同，工作总结侧重于本单位的成败得失、心得体会，调查报告比较全面完整地陈述事物的背景、结果，一般是站在全局的角度；应用范围不同，工作总结多为自己保存和报上级备案、参考，调查报告一般要公诸于世，产生社会影响。

作者：117.95.20.*   发表时间：2009-09-13 22:36:43

构建和谐新农村的伟大实践

----对重庆市江津区村民自治的调查

刁孝堂



和谐社会，是人类不断演绎的发展理念。我国古代，把它作为一种理想的大同社会予以追求。进入21世纪，在全面建设小康社会的宏大进程中，党的十六届四中全会明确把构建社会主义和谐社会写入了《决定》。村民自治作为我国解决基层直接民主的一项基本政策，历来受到党中央和社会各界高度关注的问题，近些年随着《中华人民共国村民委员会组织法》的正式颁布实施，中央和地方连续出台了一系列旨在加强村民自治的政策法规。现在这些工作究竟开展得如何，存在什么问题，如何解决？日前，我们对江津区进行了深入调研，本文拟通过调查中的一些实证分析，谈谈如何搞好村民自治，构建和谐农村的认识和思考。

长期不懈的努力

江津，过去是一个典型的农业大县，于1992年撤县设市、2006年撤市设区，地处三峡库区尾端，襟长江而紧邻重庆主城西部，幅员3200平方公里，现辖27个镇（街），340个村85个社区居委会，人口146万，其中农业人口109万。2004年，地方生产总值达到129.74亿元，农民人均纯收入3234元，综合经济实力名列第二届全国西部百强县（市）第3位。

认真考察村民自治，江津区的历史应发端于1991年3月。当时在开展农村社会主义思想教育中，县委决定将村民自治的试点与江津县农村社会主义思想教育的试点一并安排在吴滩镇开展。经过14年的不断探索和反复实践，江津村民自治工作始终保持了常抓不懈和逐渐规范提高的态势。首先，1991年在吴滩试点取得成功经验的基础上，全县便普遍推行了村民代表会议制度。尔后，自1998年《中华人民共国村民委员会组织法》正式颁布实施以来，全市始终坚持每两年集中在基层民主管理和村务公开工作搞得好的村召开一次现场会，让大家比成绩，找差距，添措施。2002年12月，重庆市村务公开和民主管理工作现场会在江津李市镇召开，江津区村务公开和民主管理工作受到重庆市的充分肯定。2003年，被重庆市政府命名为“重庆市村民自治示范市”，成为重庆各区县市中4个获此殊荣的县市之一。

村民自治和村务公开、民主管理，给我们相对比较封闭的农村带来了新的民主气息。以“三自”(自我管理、自我教育、自我服务)、“四民主”(民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度)和“六权”(选举权、知情权、决策权、参与权、监督权、受益权)为核心内容的村民自治逐步成为基层民主的一项基本制度，广大农民群众的民主意识和自治观念增强，村民和干部的关系得到改善，呈现出“三多三少”特点：一是村民中，对两委会班子信任的多了，相互猜疑的少了；理解支持村里工作的多了，讲条件发难的少了；积极参与出主意的多了，看热闹拖后腿的少了。二是在村干部中，班子团结积极工作的多了，推诿扯皮办事拖拉的少了；遇事同群众商量的多了，搞一言堂个人说了算的少了；主动为老百姓办事的多了，说空话不务实的少了。主要有以下几个亮点：

——村民的民主意识明显提高。在去年底和今年年初完成的江津区农村第六届换届选举中，全部实现直选，广大农民群众的民主意识和法制观念明显增强。江津区第六届村(居)换届选举，于2004年9月启动至2005年1月20日结束。全市340个村民委员会，一次选举成功达到333个村，直接投票384100人、委托投票22883人，选出村委会成员1102人，其中村委会主任340人(连任的占47.94%)、副主任68人，委员694人。村委会班子的文化结构和年龄结构均比上一届大有改善，高中以上文化的占54.62%，50岁以下的达到75.5%。村民参选率和选举质量明显高于上一届，村民投票选举的认真劲与人大代表相比有过而无不及。

——村务公开出现“五新”。村务公开是村民自治的重要形式。“五新”：一是内容有新增加。各村在原主要公开财务收支、计划生育和土地征用等问题的基础上，按党务、财务、事务分类还新增了公开内容13项。二是形式有新方式。在规范公开栏规格、标准的同时，采取会议、闭路电视、有线广播、发放资料或传单、及入户公开等多种形式公开村务。三是程序有新规范。变过去由村委会决定公开内容为村委会根据本村的实际情况，依照法律规定和群众的需要来完善公开的具体规范。四是公开时间有新要求。在原有基础上，做到一般事务季度公开，财务收支每月公开，重大事项及时公开，群众点题随时公开和解答。五是监督有新举措。各村进一步明确了村务公开监督小组和民主理财小组的职能职责，建立健全财务收支审批程序和村民代表评议村干部机制，开通村务公开监督举报电话，设立意见箱，切实加强了对村干部的民主监督。

——民主管理初步实现规范化、制度化和具体化。民主管理是村民自治的核心内容。在实践中探索、创造中总结，把点滴的经验上升为规范性政策，把村级民主管理纳入制度化、规范化轨道，是江津村民自治的主要特点。据统计，江津区委、市政府近5年来针对村民自治和民主管理问题制定的规范性文件达到15个。最近，市民政局已汇集整理形成了江津区村级组织建设、村务公开、民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和合作经济、计划生育、综合治理、目标考核等一整套规章制度，共有五大部分327页，村民自治的各种规章制度更加具体和富有可操作性。

——“八步法”和“五群”活动，构成江津区村务工作的一套基本方法。“八步法”要求，凡涉及村级管理大事或与村民切身利益密切相关的事项，都要严格按照从收集整理村民或组织提议、讨论公示方案到组织实施、公布结果、吸收反映等“八步工作”流程，形成村务公开的一种基本形式。“五群”活动，则根据“八步法”的基本形式，赋予了创新村务工作的基本内容。具体方式是，进群众门—深入实际，掌握实情；知群众情—倾听心声，理清思路；解群众难—体察民情，为民解忧；暖百姓心—付出真情，赢得民心；帮百姓富—以民为本，增收致富。

——“两测评一挂钩”，成为民主考量村级班子和村干部的“试金石”。镇街和农民群众对村两委会班子和干部进行测评，并将测评结果与干部报酬挂钩，是江津区近年来的一大创新。基本方法是：坚持客观公正、注重实绩、民主公开、群众公认的原则，采取年度、届末测评打分。镇街与村民分别对村级班子和干部的测评各占50%，两项合计为的测评得分。村民测评，由民主测评小组负责，民主测评小组由驻村干部和村务公开监督小组成员组成，由村民代表、党员代表和村组干部参加；镇街测评，由镇街党委（党工委）组织召开全体机关干部会，进行考核测评。测评方法一律实行无记名投票，现场汇总并公布结果。村级班子和村干部的奖惩、报酬严格按照测评结果兑现。

——道德评议，成为规范村民行为新举措。村民道德评议是在新形势下农村思想政治工作的又一创新，主要方法是发动农民互相监督、自我教育、自我管理、自我提高。评议内容，主要涉及农民道德规范的言和行、人和事；评议方式，主要是由评议小组通过对评议对象的批评、教育、感化、转化，纠正其不良思想和不道德行为。评议要求，注重根据不同的人和事采取不同的措施，对群众反映的热点、难点问题通过会议集中评议；对个别存在的问题，由评议小组以谈心拉家常的形式上门评议；对突发事件就地现场评议；对老大难问题实行跟踪评议。村组干部普遍反映，此方法“管用”，又能避免过去简单粗暴的教育方式，群众容易接受。受到了中央文明办和重庆市有关部门的高度评价。

——“两线”运行，民主与经济共同发展。各地坚持一手抓村民自治、一手抓经济发展“两线”共同运行，以村民自治来促进农村经济发展，以经济发展、农民得实惠来调动农民群众参与民主管理的积极性。村民的民主法制观念明显增强，“六权”意识明显提高。在经济发展方面主要做到了“三制一转”：即以“业主制”带动农民。目前全市已引进和培育农业企业（大户）792家，其中村干部带头领办农业企业120家，有效流转土地22万亩，初步形成了业主+基地+农户的产业化经营模式。以“合作制”组织农民。全市有53.5%的行政村建立了“两社”，农村新型合作经济组织达到141个，入社农户3.31万户，服务和带动13.1万农民。经入社社员民主选举，“两社”理事会主任、监事会主任95%以上由村干部担任。支坪街道办事处花铺村蔬菜专业合作社，组织菜农按无公害蔬菜技术标准化生产，发展塑钢大棚3300个，种植无公害蔬菜5500亩。2004年，专业合作社代销鲜菜1.8万吨，实现收入1800多万元。今年1月，村党委会书记、专业合作社主任吴善芝出席了中华全国供销合作总社第4次社员代表大会。以“协会制”联结农民。全市已发展农村专业协会43个。由重庆四面山花椒公司发起，联合78家种植业主、大户，组建江津区花椒产业协会，有力地推动了江津花椒的产业化经营。2004年，全市投产花椒达到24万亩，产鲜花椒7.5万吨，收入4.8亿元。以劳务组织转移农民。截至2004年底，江津通过向农业内部就地转为农业工人和向外地输出农村劳动力35.50万人，劳务收入16.23亿元，农民工资性收入已占到人均年收入的41.20%。

当前面临的形势和问题

近年，随着中央一系列有关解决“三农”问题和构建社会主义和谐社会政策的出台，尤其是随着去年以来包括农税免征在内的各种惠农措施的纷纷实施，广大农民群众民主政治意识不断增强，以村务公开和民主管理为主要内容的村民自治已构成了当前农村基层民主政治建设的重头戏。可以说当前农村基层民主政治建设的形势就是：中央促，农民推。村民自治，在需要中应运而生，在探索中发展，在前进中完善，在实践、认识、再实践、再认识的反复过程中，已经开辟了一条在党的领导下建设有中国特色农村社会主义民主政治的成功之路。当前的主要问题是：

1．村委会选举中的问题。村委会选举是在实践中展开得最充分的民主形式，因此，暴露的问题也相对较多，主要有：一是选民资格问题。在选举工作中，涉及人在本村户口长期在外，户口在本村人长期在外的选民资格认定，存在两种意见。一种是允许那些长期在本村工作的人员参加村委会选举，理由是村民自治本身具有地域自治的含义，既然这些人长期生活、工作在本村，履行村民的义务，那就应当允许他们参与村里的自治事务。如果不允许这些人的参加，现在我国有近亿的农村流动人口的民主权利就会丧失。另一种意见则认为：村委会组织法对 “本村”表述，主要是指本村的村民自治。因为村民自治主要是以集体经济为背景的，村民自治权利不同于公民权利，村民自治权利与一定的集体经济利益紧密联系，而集体经济利益是有边界的，不是任何人都可以分享的。二是候选人资格，也存两种意见：一种是要定资格。理由是现在村委会干部就那么几个，管理范围少则1300多人、多则近6600多人，选举时应是有一个优中选优的标准。另一种意见认为，不应定资格。理由是村委会组织法已对村民的选举权和被选举权已作了明确规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出生、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”村委会组织法的这一规定是源于宪法的。同时认为如果给村委会成员候选人定资格，就会带来更为复杂的问题。为此，在实际工作中也导致有的镇(街)涉嫌干涉村民自治事务。

2．村代表人数的确定及授权问题。调查中发现，部分村村民代表人数的确定没按照村民委员会组织法关于“村民代表由每五户至十五户推选一人”的规定，村民代表人数普遍偏少，有的竟然是30多户才有一位村民代表。同时，在运作过程中，有的村民会议向村民代表会议授权过多，一些本属于村民会议的职权也授予了村民代表会议，从而使村民会议徒有其名，背离了村委会组织法的立法宗旨。在实践中合理设计二者的职权，并使它们都能有效运转，这是关系经常性民主建设的大问题。

3．村民自治权利的保障问题。一是法律规定的程序太原则，不具体，二是法律只讲了应当怎么办，而没有讲不这样办后应什么处罚。在最近的村委会换届中，面对德感等几起发生选民阻挠选举、撕毁选票的问题。村民选举委员会就此告到法院后，法院表示因无法可依，不能予受理。因为，目前我国刑法没有把村民自治权利纳入保护范围。民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法也侧重公民的财产权和人身权的保护，村民自治权利也不在其调节之内。村委会组织法仅仅把村民自治权利的保障机制，界定在群众举报、县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正上。因此，对村委会选举违法行为，难以做到违法必纠。

4．“两委”关系问题。村党支部与村委会的领导和被领导关系，本来早已有明文规定。但从调查情况看有的村“两委会”关系不融洽，有的矛盾甚至激烈。有的村党支部书记把党的领导简单理解为村支部的领导，甚至是支部书记的个人领导，把村委会作为村党支部的一个部门，使村民自治成了党员自治、党支部自治甚至支部书记个人自治。有的村委会产生后，以为自己是村里大多数人选举出来的，有群众基础，腰杆子硬，因此，不把党支部放在眼里，重大事情不向党支部请示报告，喜欢自己说了算，背离了村民自治，把村民自治搞成了村委会自治，甚至村主任自治。

5．“空壳村”问题。当前，我市已有相当部分村社经济发展势头较好，农民增收步伐加快，但曾经一度出现的“空壳村”问题，不但没有得到遏制，反而出现有增无减的态势。不少村债台高筑，根本无暇顾及公益事业的发展，集体经济的凝聚力和调控力难以增强。部分村组干部的待遇明显偏低，多数村级干部年终报酬达不到当地农民年均收入水平，而且常有年终无法兑的现象。同时，也因此造成了相当部分的村级阵地建设达不到规定要求，尤其是地处南部山区的村至今尚无一个规范的村级办公室。

6．乡镇机构改革滞后的问题。由于种种原因，近些年的乡镇改革虽然在行政区划建制调整上有重大突破，但在机构改革上仍然没有从根本上走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。普遍存在的基层政府“向上负责，向下要钱”的职能错位问题始终未能得到有效解决。目前，有的部门或镇(街)从局部利益出发，对农村经济和社会发展要求过高过急，一些达标工程、形象工程和不切合实际的考核办法，不但侵犯农民了的利益，也干涉了本属于村民自治范围内的事务；有的部门在制定农村有关政策时，很少考虑农村已经实行村民自治这一现实。此外，我们应对目前普遍实施的“村财乡管”问题进行再研究、再决策。



对策和措施



统筹城乡发展，关键在破解“三农”难题，建设社会主义和谐社会，难点不是在城市而是在农村。农业是国民经济的基础，没有9亿农民的小康，就不可能实现全面小康，没有农村的和谐建设，就没有整个社会的和谐建设。根据我市的多年实践，构建社会主义和谐新农村，顺应村民自治与村务公开、民主管理未来的发展需要，从政府推动的角度看，我们应在实际工作中做好以下几个方面的努力。

首先，要继续把村民自治作为构建和谐新农村的重中之重。实践证明，村民自治，村务公开、民主管理，不但理顺了基层干部群众情绪，而且还有力地推动了农村公平正义、诚信友爱、民主法制、安定有序、充满活力的和谐社会建设。继续把村民自治作为构建和谐新农村的重中之重，首先是要进一步深化认识，加大宣传力度。有专家指出，我国“三农”问题的解决之道，就是给农民充分的自治。只有农民的基层自治体健全了，中国农村的问题才能有个根本性解决，只有建立一个强大的社会，才可能建立一个强大的国家。市委组织部、市民政局等主管部门和和新闻媒体，要从多层次、多角度、多形式、全方位地切实加强村民自治、村务公开和民主管理工作的宣传，让村民自治、村务公开和民主管理的方法、内容，目的、意义、原则、要求，人人皆知、家喻户晓。二是要切实加强领导。村民自治是农村基层民主政治的重点，涉及农村基层政权建设和政治体制改革的方方面面，涉及广大村组干部服务能力和广大农民群众民主意识的提高。党委、政府要切实加强领导，要在现有领导分工和工作力量班子不减、人员不少的基础上，配齐配强各市、镇（街）、村相应的工作机构和人员，形成强有力的市、镇（街）、村三级联动组织体系。三是要齐抓共管形成合力。村民自治是一项庞大的系统工程，不是一两个部门的事，更不是一两个部门就能完成的事。各级各部门要把这项工作切实摆上工作议程，充分发挥自身优势，以实实在在的行动来支持村民自治和农村经济社会发展。

其次，要继续贯彻有关法规政策，全力推进“123456”村民自治方略。继续贯彻有关法规政策，全力推进“123456”村民自治方略，是我们今后工作的重点。实施“123456”村民自治方略，“1”：即以经济建设为中心。始终坚持发展这个第一要务，用发展办法来解决前进中遇到的困难和问题；“2”：坚持党的领导和村民自治同步运行；“3”：进一步规范和健全村务公开民主管理工作、村级事务“八步”流程“五群”运作和民主监督等“三重机制”；“4”：进一步建立完善农经服务、社会保障、平安稳定和公共事业服务“四个”村务服务站；“5”：深化“五群”活动，进群众门、知群众情、解群众难、帮群众富、暖群众心；“6”：落实村民“六权”，切实保障农民群众的选举权、知情权、决策权、参与权、监督权和受益权。具体工作中，各级各部门要及时总结各地的新经验、好做法，积极探索村民自治、村务公开和民主管理具体化的实现途径和有效方法，并及时把它们上升为政策进行推广。

第三，要认真处理好“两委”关系。目前，针对“两委”关系问题的处理，出现两种不同的思路。一种思路是：村委会是主要矛盾，认为正是因为村民自治或村民自治中出了问题，所以才导致村“两委”矛盾尖锐。解决办法，就是要强化党支部的领导和对村民自治的全面控制。另一种思路是：党支部是主要矛盾，村委会不是向党支部争权、要权，而是履行法律规定的自身职权。解决的办法，就是要改善党支部的领导方式，建立起村民自治背景下党支部领导村委会的新的体制。根据《党章》和《村民委员会组织法》规定：村支部作为党在农村的基层组织，按照党的章程进行工作，发挥领导核心作用；村民委员会，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，负责办理本村公共事务和公益事务，调解民间纠纷，协助维护社会自安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。为此，笔者认为在新的历史条件下，各基层党组织和村委会都要牢固树立“立党为公、执政为民”的服务理念，党支部要切实增强民主法制观念，尊重村委会的法律地位，村委会要服从党支部的领导，增强党的观念，同心协力，促进发展。同时，建议有条件的地方积极探索村支书和村主任“一肩挑”的任职模式，这很有可能是破解“两委”矛盾的有效之举。

第四，要切实加快服务型政府的建设步伐。应当承认近些年村民自治的步伐总是迈不开大步，这与基层政府的职能转变滞后有直接关系。我们要切实抓住乡镇行政区划建制调整和村社撤并取得成功，各地村民自治逐步走上规范，我市建设服务型政府试点工作已经起步的大好时机，切实加快服务型政府的建设步伐。一是要找准定位，本着“市场能解决的、政府不干预，民间能解决的、政府不包办”原则，界定好政府的活动空间；二是要转变政府的经济职能，使政府对经济的管理从微观转向宏观，从直接转向间接，从主要依靠行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段，还农户和企业以真正的经营自主权；三是明确政府管理社会的职能。把集体资产管理的职能转移到专业管理部门，把生产经营的职能转移到农户和企业，把资源配置的职能转移到市场，把一部分公共管理的职能转移到社会中介组织，把村民自治的职能交还给村委会，逐步建立起政府管理与企业、市场管理、社会自主管理相结合的新型的社会治理结构，提高社会治理水平。此外，应尽快改变“村财乡管”的做法。现在我市各村经过撤并调整，村民自治组织和内部管理日益规范，我们应按照村务公开、民主理财、民主管理的要求，还权于村、还权于民。

第五，建议尽快建立完善有关法规政策。一是建议在保持在现有规定基础上，完善村民自治的违法纠错机制，探索党纪、政纪和社会治安处罚的解决途径，最终实现司法救济。二是有关选民资格问题。建议应根据长期存在的户籍问题和大量的农民工的问题，对现行法律规定的“本村”概念应不限制于户口的有无，应修改为多少时间内连续在本村工作、生活，并履行村民义务的，就应当允许他们参与村里的自治事务。因为这不但涉及村民自治的社会人群，而且还影响到我国近亿农村流动人口民主权利的行使。有些方的农民工也正式当为人大代表。三是候选人资格问题。建议应严格按照《中化人民共和国村民委员会组织法》的规定不要定资格：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何单位和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”

分析总结我市村民自治，风风雨雨一路过来的10多年，虽然这场改革远未成功，取得的成绩只是阶段性的，但它的价值将会随着时间的推移日益凸现、弥足珍贵。面对未来，我们坚信随着广大农村以全面免征农税为起点的新一轮经济政治体制改革的推进，“三农”问题的破解将会在村民自治中找到答案，构建社会主义和谐新农村将会在这一伟大实践中得到升华。



(作者系重庆市江津区委办公室调研员)

作者：117.95.20.*   发表时间：2009-09-13 22:38:27

以“两种精神”“五个意识”促进改革新转折

刁孝堂



抚今追昔，回眸改革开放。在过去30年风雨历程中，最值得总结和肯定的莫过于解放思想的勇气和实事求是精神；莫过于刚毅果敢的作风和“摸着石头过河”的智慧与策略。改革开放，实现了从阶级斗争为纲到经济建设为中心，从计划经济到市场经济、从国民经济濒临崩溃的边缘到总体达到小康水平的转折，挽救国家前途命运于危难之中，开辟了中华民族伟大复兴之路。当前，面对新的一轮改革开放，面对经济快速发展中诸多不和谐的矛盾和问题，如何继续深入思想解放，重拾改革信心，重建改革共识，创新改革举措，实现改革新转折，我们认为必须牢固树立“两种精神”、强化“五个意识”。

――新长征精神。纵观改革开放30年历程，改革开放总是伴随着不断的争论和历史性考验，其艰难程度毫不压于一次二万五千里长征。30年来，我们在思想大解放和经济大改革中，大致经历了四个阶段：第一个阶段，1978年，开展真理大讨论，破除“两个凡是”。十一届三中全会统一了改革共识；第二个阶段，1992年关于姓“资”姓还是“社”的问题。时至前苏联解体，社会主义阵营分崩离析，这种争论升级至最高决策层。小平南巡谈话强调指出，界定社会主义与资本主义区别的“三条”标准，推动了改革开放的深入发展；第三个阶段，1997年关于姓“公”还是姓“私”的问题。以江泽民为核心的党中央作出了明确回答，首次将现代企业建设提到建立现代产权制度的高度去认识；第四阶段，2005－2007年，关于改革的争论此起彼伏，争论的实质是中国特色社会主义要不要继续推进和中国特色社会主义向何处去的问题。胡锦涛为总书记的党中央明确指出：改革开放符合党心民心、顺应时代潮流，方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。近30年来，我们一直沿着“渐进式”改革路径，可以说能改易改的，一般都纳入改革议程进行了改革。毫无疑问，进入新阶段的改革必将涉及经济体制更深层次的内容，全面推动政治体制改革、社会体制改革、文化体制改革，改革的艰巨性和复杂性是可想而知的。如果说过去30年的改革开放是进行了“上半场 ”，而今以党的十七大为起点的新征程，就是整个改革开放“下半场”伟大革命的再出发；如果说过去改革开放是“摸着石过河”，现在是进入了“深水区”改革攻坚战；如果说过去的改革内容主要是以物质层面为主，而未来的前进方向必将启动以人为本的全方位改革，涉及的问题更多、范围更广、难度更大，人民群众要求更高，时间更为紧迫，任务更为艰巨。我们只有继续发扬新长征精神，不畏艰险、勇往直前、敢闯敢拼、勇于胜利，才能继续深入思想解放、扩大改革开放，把中国特色社会主义伟大事业继续推向前进。

――凤凰涅槃精神。有人说：农村改革分田，企业改革分钱，政府改革分权。前两种改革是由政府领导针对农村、企业进行的以经济体制为主的改革，企业改革相对于农村改革更为彻底。政府改革，则是一场针对领导改革者自身的革命。世界许多社会主义国家改革实践证明，政府改革既是整个经济体制改革的重点，又是一场最具风险的不可或缺的改革攻坚战，涉及整个经济体制改革能否成功，社会转型能否顺利实现的核心。当前，经济改革中存在的主要问题：一是经济持续快速增长同资源环境约束的矛盾，而且呈逐渐扩大趋势；二是经济增长的巨大潜力同经济增长的体制机制存在缺陷的矛盾；三是经济总量物质财富的增加与城乡差距、贫富差距扩大的矛盾；四是全社会公共服务需求全面快速增长与基本公共品短缺的矛盾；五是经济发展社会进步同公共治理滞后的矛盾。这些矛盾和问题，归根到底就是与之配套的上层建筑改革相对滞后，严重制约改革开放的不断深入。如果我们现在的改革还是停留在经济层面，还不能及时启动包括政治体制、社会体制、文化体制在内的全面改革，市场和社会的资源就会越来越少，市场决定资源配置的基础性作用将会逐渐丧失，结果很容易导致旧体制复归。政治体制改革事关国家前途命运，事关每个人的政治生活，尤其与每个国家工作人员息息相关。各级党委政府乃至每个工作人员，都应当具备凤凰涅槃、牺牲小我成就大我的精神，积极参与改革、自觉服从改革、不断创新改革，在新一轮思想解放和改革开放中，不为任何风险所惧、不为任何私利所惑、不为任何干扰所困，使中国特色社会主义道路越走越宽广，让中华民族的伟大复兴能够早日变为现实。

――市场意识。继续推进市场取向的经济体制改革，是深化改革开放的必然选择。进入新阶段以来，深入推进市场化改革，特别是在一些垄断行业、宏观经济领域取得实质性的突破，着力解决可持续发展面临的体制性矛盾和问题，其重要性比任何都重要。无论是资源环境问题，还是统筹城乡、区域协调发展等问题，都有赖于市场化改革的进一步推进，从制度上更好地发挥市场在资源配置中基础性作用。当前的改革重点：一是针对各地市场相对封闭、地方保护主义盛行等问题，加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系；二是针对相对滞后金融改革问题，加快金融体制改革步伐，着力建设多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系；着力创新金融对“三农”的服务，积极探索农村各类新型金融服务机构的创建。在抑制通货膨胀方面，应更多考虑使用汇率调控手段。这样既有利于更多中小企业的生存发展，也会对国际热钱的涌入起到釜底抽薪的作用；三是针对经济发展重数量轻质量、粗放型增长等问题，切实转变经济发展方式。坚持走中国特色新型工业化道路，大力推动产业结构优化升级，坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

――民主意识。民主取向的政治体制改革，是随着社会经济发展而不断深化的改革。党的十七大报告指出，我国的民主政治，是中国特色社会主义的民主政治。这就是坚持党的领导、人民民主当家作主、依法治国的有机统一，坚持和完善人民民主代表大会制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，民主区域自治制度，以及基层群众自治组织制度。深化政治体制改革必须坚持正确的政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。当前，作为地方党委政府，首先要根据党中央关于“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的改革精神，自上而下地贯彻落实。抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力政府转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，按照推进政企分开、政资分开、政事分开，政府与市场中介组织分开原则，规范政府行为。其次是积极探索由下而上的基层民主政治改革，以党内民主带动人民民主。完善党的全委会、常委会工作机制，充分发挥全委会对重大问题的决策作用；严格实行民主集中制，健全常委会集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断；改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式；积极推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，进一步扩大党内基层民主多种实现形式。

――民生意识。民生问题是全党工作的出发点和落脚点。进入新阶段以来，广大社会成员在解决温饱问题后，自然会对教育、医疗、基本社会保障等基本公共服务方面的问题有更高的要求；随着物质财富的不断增加，人们对公平正义、自由选择参与权和精神文化产品的需求越来越高。这些问题，不仅需要进一步加大经济、政治体制改革力度，还需要尽快推进以改善民生为主的社会体制改革。其改革重点，就是要实现“五有之乡”：学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。一是优先发展教育，建设人力资源强国。教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。机会公平和社会公平，首先要在教育这个人生起点上做到公平。我们必须在教育公平方面加大改革力度，重点解决广大农村贫困家学生、进城务工人员子女平基本能够享受同城里人一样的教育，能够有更多的优秀教师愿意深入农村、乐教农村。二是实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。就业是民生之本。要牢固树立多就业少救济思想理念，把就业问题作为改善民生的头等大事来抓，以创业带动就业。资料显示，浙江省现有各类企业和个体工商户350万家，全省1/4以上的人口参与各种形式的创业，通过创业实现就业的人数达到就业总量的90%。三是深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入。改革的重点，主要是在坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度基础上，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，使再分配更加注重公平。创造条件让更多群众拥有财产性收入。鼓励有条件的农村积极发展“房东经济”、“股东经济”、“头脑经济”。四是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安全网，完善保障体系是今后一个时期发展公共服务的重点。五是建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。目前，医疗卫生存在的主要问题，一是公立医院的公立性质淡化，二是药品流通秩序混乱，三是医疗保险覆盖面窄。改革的重点是，坚持公共医疗卫生的公益性质，在加大政府投入的同时，鼓励社会资金进入。坚持“三个原则、四个分开”，即预防为主、以农村为重点、中西医并重、实行政事、管办、医药、营利性和非营利性分开。

――民族意识。当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素。改革重点，一是建设社会主义核心价值体系，增强社会主义意识形态的吸引力和凝聚力。要巩固马克思主义指导地位，坚持不懈地用马克思主义中国化最新成果武装全党、教育人民，用中国特色社会主义共同理想凝聚力量，用以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神鼓舞斗志，用社会主义荣辱观引领风尚，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。积极探索用社会主义核心价值体系引领社会思潮的有效途径，主动做好意识形态工作，既尊重差异、包容多样，又有力抵制各种错误和腐朽思想的影响。二是建设和谐文化，培育文明风尚。和谐文化是全体人民团结进步的重要精神支撑。要加倍重视城乡、区域文化协调发展，着力丰富农村、偏远地区、进城务工人员的精神文化生活。三是弘扬中华文化，建设中华民族共有精神家园。中华文化是中华民族生生不息、团结奋进的不竭动力。要全面认识祖国传统文化，取其精华，去其糟粕，使之与当代社会相适应、与现代文明相协调，保持民族性，体现时代性。积极推进文化创新，增强文化发展活力。充分发挥人民在文化建设中的主体作用，调动广大文化工作者的积极性，更加自觉、更加主动地推动文化大发展大繁荣，在中国特色社会主义的伟大实践中进行文化创造，让人民共享文化发展成果。提高国家文化软实力，增强中华文化国际影响力。

――责任意识。这里讲的责任意识，主要是针对改革的不可逆转性，强调在改革开放过程中必须要有严密的科学态度和责任意识。一是规范改革程序。以制度化保证改革决策的科学化。改革作为一场深刻的革命，涉及方方面面权力利益的调整，不但需要改革者敏锐的政治智慧，更需要一整套设计周密、操作规范的制度安排。尤其是涉及全局性的改革，失之毫厘、差之千里。比如，最近媒体披露城口县平坝乡原党委书记，2003年率先尝试书记镇长民主直选，结果改革被叫停、改革者被“双规”的事情。这不但是受害了改革的感情，又让上级组织处于尴尬境地。改革既要大胆设想，更需要小求证；大胆设想需要激情和勇气，小心求证需要理性和智慧。只有建立一整套科学完善的改革办法，才能以制度化的形式来把改革意志变成可操作程序。二是构建高层次改革统筹协调机制。改革是一场“新的伟大革命”，它既需要坚持“渐近式”的改革路径，也需要“阶段性的突破”。客观地讲，过去改革中相当部分“走样变形”、改革不到位、在很大程度上与改革统筹协调机制被削弱有关。30年改革实践证明，每当改革处在关键时期，高层次的改革统筹协调就显得更加重要。可以说，随着党的十七大三中全会的召开，中央的纲领性决策和施政主张将会随着全国思想解放大讨论的深入更加明晰，包括经济、政治、社会、文化体制的改革将会全面启动。我们必须保持高度的政治敏锐性和高度的政治责任感。地方政府的改革统筹协调机构，不一定要有专门编制，主要是要体现这机构的中立性、权威性，成员可由人大代表、政协委员、基层民众代表组成松散的智囊团队。其职责：（1）加强对改革的统一领导，审时度势，把握机遇，综合协调各方面改革的顺利推进；（2）强化改革的决策机制，对每一项重要的改革做出总体部署，坚持统筹兼顾、综合配套；（3）综合把握改革的总体情况，协调推进综合性改革试验和部门、单位改革试点。三是建立完善考核评价体系。一方面是对改革项目的设定和制度安排，必须进行前期的综合论证，实施中的模拟考核和预警制度，结束验收时的全面考核评价。使每一项改革都能经得住历史检验，经得起群众监督，让人民满意；另一方面，切实转变经济发展方式。要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，在各级党政干部考核指标体系的设计上，应重点处理好经济发展与社会发展的关系，既要重视经济指标，又要重视社会指标、人文指标、环境指标；既要讲究经济效益、社会效益，又要讲究生态环境效益；既要抓紧解决当前经济社会发展中亟待解决的突出矛盾和问题，又要着眼未来发展，坚决杜绝以数量论成败、以速度论英雄的考核弊端。

改革30年是过去成就总结之年，也是对未来前进方向的思考之年。纵观人类发展历史，思想解放运动的主题是由时代的特征决定的，随着时代的进步而不断深入。在历史发展的转折关头，继续深入思想解放，努力实现以经济为主到全面启动政治、社会、文化体制改革的新转折，走出一条适合中国国情、人民群众拥护的科学发展之路、体制完善之路。这既是理论界和决策层必须尽快给出的答案，也是亿万人民的热切期待。



作　 者：重庆市江津区委办副调研员

联系电话：02347557375

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作者：117.95.20.*   发表时间：2009-09-13 22:40:06

别让祖国的未来输在起跑线上

刁孝堂　



十七大报告明确指出：教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。最近，针对当下普遍关注的学前教育问题，我们进行了一次专题调研。调研主要采取基数统计、召开座谈会、走访样点和问卷调查等方式，样点单位为江津区龙华、白沙、蔡家、石蟆、油溪、贾嗣、夏坝和几江、德感等9个镇街中心幼儿园和部分村集体幼儿园（班）、民办幼儿园（班）。走访样点幼儿园（班）32处、召开座谈会10次，发放和收回基数统计表27份、问卷调查300份。其中，发放“农村幼儿家长卷”150份收回有效卷141份、“城市幼儿家长”卷150份收回有效卷132份。结果表明：学前教育与义务教育形成强烈反差，城乡二元问题日益突出，办学投入严重不足，师资队伍极不稳定，基层政府和群众反映强烈。

(一)教育公共政策明显滞后。江津文化教育底蕴深厚，抗战时期即为四川省四大文化区之一，解放后教育事业长足发展，特别是党的十一届三中全会以来成效更为突出，幼教工作先后被评为四川省、重庆市和全国先进县（市）。2007年，全区3―6岁幼儿入园率达85%、学前一年入园率达96%，分别比重庆市平均水平高出18.68%和2.51%。但近些年随着一系列法规政策的调整，幼儿教育这项基础教育的基础却出现了重大变化。一是《中华人民共和国义务教育法》将幼儿教育限制在义务教育之外,其管理体制和经费来源既没有过去明确的政府管理体系和集资办学、农村教育附加等有力支撑,也没有随之变化的制度安排。许多基层政府基本上是根据各自对幼儿教育的理解和认识程度来抓幼教工作。二是《国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》（国办发〔2003〕13号）文件，提出2003－2007年幼儿教育改革的总目标：形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局，根据城乡的不同特点，逐步建立起社区为基础，以示范幼儿园为中心，灵活多样的幼儿教育形式相结合的幼儿教育服务网络。这一政策的出发点是科学的，但在实际运作中许多镇街对中心幼儿园采取租赁、变相出售，对村集体幼儿园（班）采取买断幼师工龄等形式将幼教改革简单推向市场。这部分镇街中心幼儿园徒有事业单位性质、公办幼师身份不变之虚名，村集体幼儿园（班）处于自生自灭状态。三是管理体制不顺。过去幼儿教育一直由各级妇联主管，尔后随着义务教育“以县为主”管理权限的上收其管理形式相继变化，幼儿园的设立、审批、人事权等由教育行政部门负责，幼儿园的发展、安全、卫生以及入园率等指标考核在基层。同时，由于区教育行政主管部门对学前教育的管理职能分属职成科和基础教育科，且各自掌握标准和要求不尽相同，加之各有关部门之间体制不顺、权责不清，给基层政府和办园主体带来了诸多问题。??????????????

(二)改革存在功利行为。进入21世纪以来，随着国家分税制财政体制的不断推进，镇街“分灶吃饭”财政收入范围不断缩小而财政刚性支出不断增加。面对财政困境，相当部分镇街在幼儿园改制中不同程度存在功利性行为。2002年元月，白沙镇在两所公办幼儿园事业单位性质、教师身份不变的前提下，分别将其租赁给当时的两所镇属小学，政府一次性收回租金116万元和30万元，租赁期限为50年。据调查，这现象在重庆和其他地区较为普遍。有的镇街连同个别社区、村集体幼儿园（班）也一并出租或转让，受让方既有当地小学、在职教师、还有社会自然人。其中，有的镇街忽视幼儿教师的身份转变，导致许多当年通过正式招聘的幼儿教师至今既没有享受所在单位的养老保险，又没有去职后的合理补偿。这样的改革虽然使基层政府解决了财政资金窘迫的一时之难，但其最终的结果是使多数镇街的幼教改革陷入了诸多矛盾和体制困境。

(三)经费投入严重不足。调查发现，近10年各镇街中心幼儿园和农村集体幼儿园（班）基本上没有政府投入，相当部分幼儿园只靠“自收自支、以园养园”办学，其设施设备老化，大型玩具超期服役，发展后劲严重乏力。区教委统计资料显示，全区幼儿教育投入占整个教育经费的比重：2006年为1.32%，2007年为1.18%，基本维持公办幼儿教师的人头经费。具体表现：一是不少镇街中心幼儿园债台高筑。因为没有政府投入，镇街幼儿园的发展主要依靠借款负债，我们所调查的镇街中心幼儿园中有较大负债的占60%以上。其中，龙华镇中心幼儿园债务59万元、油溪镇中心幼儿园负债40万元，石蟆镇中心幼儿园负债24.5万元。二是幼儿园公立性质的转变与国家现行财政政策的矛盾。改制后由于没有财政政策支持，许多幼儿园的发展根本谈不上一些先进信息技术的应用和上档升级。如白沙镇中心幼儿园在申报重庆市一级园中，急需政府加强设施设备和大型玩具更新投入，但由于体制原因政府几次专项投资均与其擦肩而过。三是编制教师严重缺额造成编外人员负担剧增。如石蟆中心幼儿园，常年在园幼儿200人以上，按最低师生配备标准应有教职工18人，实际只有公办教师5人，聘请农村集体幼师8名。该园每年支付8名聘请幼师工资、保险费等即占全年总收入的60%。长期以来，许多中心幼儿园为保证经费正常运转，1个教师顶两个岗，超负荷工作；大多数村集体幼儿园（班）基本上是1名教师全权负责保育保教，有的一干就是10年、20年。

(四)幼师待遇普遍低下。《教师法》明确规定：幼儿教师享有与中小学教师同等的地位和待遇。但在实际工作中，特别是幼儿园改制后，幼儿教师的地位和待遇明显下降，对整个幼儿教育事业造成了负面影响。一是幼儿教师与小学教师不能同权同利。重庆市对农村教师的特殊津贴,幼儿园公办教师仅得小学老师的三分之一（每月100元）；重庆市新近出台的教师岗位职称设置政策规定,小学教师中级职称按30%的比例设定,幼儿园教师中级职称则按10%的比例设定。德感幼儿园25名公办教师中，已有中级职称8人，按新岗位职称设置要求，只有两个能上岗、一个能调资，其余6人无望。往后如此类推，这些学校的年轻教师不管怎么努力也不可能晋升中级职称。二是工资水平普遍偏低。所调查的几个镇街幼儿教师中，其平均收入为550－850元左右，其中按政策购买社保、医保人员极少，相当部分幼儿教师收入低于社会人均收入水平。其中，龙华镇集体幼师平均工资仅在230－520元左右。三是大量的农村集体幼师没有纳入教师序列进行管理，其身份问题往往处于教师与农民、或者职工与民工的中间地带，成为非工非农的“第三种人”。因而在职工参加养老保险和教师享受社会保障方面都挂不上钩。私立幼儿园管理明显滞后，一些人口集中和交通便利地区时有“黑户”幼儿园出现，教师薪酬很不稳定，更谈不上任何社会保障。

(五) 公平教育遭遇现实挑战。一是幼儿教育资源供需矛盾突出。一方面是政府在学前教育问题上，未能根据城镇人口的集聚和农村人口的减少及时调整城乡统筹的教育资源布局；另一方面是在整个幼儿教育的管理和服务上，除教委直管的几江幼儿园得到重点支持外，镇街中心幼儿园、场镇社区幼儿园、农村集体幼儿园的管理和服务被渐次削弱。在此情况之下，社会力量办学又未能迅速提升，优质教育资源无法满足城镇人口日益增长的社会需求，因而个别条件较好的城区公办幼儿园收费随之推高，学费一路攀升，赞助费由过去的几百上涨到数千元，通常还是人满为患。群众抱怨：上幼儿园比读“大学”还难。而与此相反的是，相当部分农村集体幼儿园（班），因生源减少、接送幼儿费用增加（问卷调查：农村幼儿上学在3－5公里以上的占到39%），有的幼儿园降低保教标准维持运转，有的被迫停办。教育不公平问题在幼儿教育方面越来越突出。二是由于目前农村留守儿童多，幼儿家长或监护人缺乏科学理念，对孩子在学前教育阶段只要求识字、写字、学习加减运算，一些管理者和幼儿教师为保证生源迎合家长心理，把学前教育等同于智力教育，小学化、商业化、随意化现象普遍存在。三是师生比例严重失衡。按渝编办〔1999〕34号文件要求，全日制幼儿园教职工与幼儿比例为1:5—1:6，最基本的每个班也要达到“两教一保”（即两个教师一个保育员）。调查显示，全区公办幼儿园今年在校生8500人，公办幼儿教师数量仅为293人，即使按“两教一保”标准要求幼师缺额达到518人。四是师资素质整体偏低，没能达到专业化、年轻化、科学化。统计数字显示：全区现有1283名幼儿园教职工中，幼教专业毕业的675人，占52.61%；中级以上职称仅为14.7%，初级职称为41.7%，而未评职称的占43.6%；35岁以下的占25.5%，45岁以上的达28.9%。五是面对近年来幼儿教育和义务教育收费一增一减的强烈反差，部分家庭由于经济原因更多选择让孩子留在家中或等到幼儿入小学前半年才送到幼儿园，以换取幼儿园离园证，获得小学入学资格，耽误幼儿的早期教育。

总言之，通过调研我们深切感触到幼儿教育在全国一片高喊重视教育的口号下却出现了不进返退现象，一些历史遗留问题逐渐暴露，一些改革中出现的新矛盾、新问题尖锐地摆在了我们面前。这既需要我们站在全局的战略高度寻求解决问题的根本之道，又需要我们面对现实问题采取坚决果断措施，牢牢把握解决问题的主动权，决不能让祖国的下一代在我们经历了30年改革开放后的今天输在起跑线上。

(一)将义务教育延伸学前三年。针对当下学前教育问题的普遍性和特殊性，不少地方决策层和专家学者都提出了积极的试点和改革意见。一是将国民教育向学前三年延伸。如江苏省提出在经济发达地区要加强“普及学前三年教育县、市、区”试点工作，把幼儿教育纳入国民教育体系，并延伸到0至3岁婴幼儿的早期教育；二是将义务教育年限向学前一年和高中三年拓展。如云南省提出从2009年1月1日起,在昆明市、曲靖市、玉溪市、大理州等经济发展比较快、社会发育程度比较高、教育基础比较好的地区率先开展实施基本普及13年义务教育试点工作，通过3－5年努力,使以县为单位的试点地区基本普及13年义务教育；三是提出以镇街中心幼儿园(公办)为主导，社会力量兴办为主体，重点发挥市场在教育资源配置中的基础性作用；四是严格按照国办发〔2003〕13号文件要求，以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，形成公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。以上四种观点，总的归纳起来看，前两种是在国家全面实施义务教育后，针对幼儿教育在国民教育中的重要性和经济发展状况而提出的方案，学前三年与学前一年应当是一种度的把握。而后两种方案的主张大同小异，倾向于市场取向的改革建议。对此，我们以为就全国而言由于各地经济发展水平差异较大，如果幼儿教育这种基本公共产品完全靠地方政府买单，这样只会进一步影响地区之间公共教育的起点公平；如果选择后者，以市场换资金，国家和地方政府对农村教育的支出在短时间会大大减轻。但是这样的结果可以肯定，今后的城镇公立幼儿园更是应接不暇，而农村大量的儿童将更难得到公共教育政策的支持。为此，我们建议将国民教育延伸到学前三年，暂时推迟普及高中义务教育。因为就目前情况看，延伸学前教育与普及高中教育相比，无论是按照公共教育优先面向大多数人原则，还是从教育效率角度讲，优先从教育的最基础阶段抓起都显得更为重要。基本路径：一是采取对适龄儿童发放“幼儿义务教育卷”的形式，给学生家长以灵活主动的入学选择权；二是根据各地小学布点情况，充分结合幼儿教育特点统筹规划布局城乡幼儿园。这样既能避免因地区之间经济差异导致公共教育失衡的问题，又能以更少的政府投入换取更大的社会效益。

(二)完善改革措施。改革最显著的特点是不可逆转性。任何一项改革措施的出台都要大胆探索，小心求证。作为幼儿教育体制的改革，我们以为更应当突出其公共性和公益性。具体实践中，一是要按照国办发〔2003〕13号和渝办发〔2003〕224号文件要求：“不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园和乡（镇）中心幼儿园，已出售的要限期收回。”因此，建议对已租赁或变相转让的镇街公办幼儿园，本着“清产核资、评估界定、财务审计、退还出资、完善手续”的原则，终止租赁或转让协议，依法退还租金及补偿受让人的新增投入，还其公办幼儿园和全民事业单位性质。二是要妥善解决集体幼师身份转变问题。针对农村集体幼师的实际，建议实行整体转制。即按照国家有关劳动法规，对其正式聘用的集体幼师实行一年一个月的基本工资补偿，其养老保险和医疗保险按照国家出一点、地方政府出一点、本人出一点的原则给予解决，以实现农村集体幼儿教师的身份转变；若经考试录用为公办教师的其工龄可连续计算，工资福利同等对待。在具体操作上，区县一级地方政府应制定统一硬性的规定，决不能让那些在幼教事业中作出努力的幼师们，在改革中成为牺牲品。三是依据上述制度设计，有两种模式供商榷：一是让学前三年幼儿教育与小学低阶段三年级以下融合，纳入小学义务教育整体管理；二是以社会办学为主体，学生家长按住地或工作地就近自由选择入学，各接收学校凭“幼儿义务教育卷”获取办学经费。前者既符合儿童智力发展规律，更有利于小孩良好习惯的养成和素质教育，但涉及有关教育法规和师资结构的重大调整；后者由过去的“以钱养人”转变为“以钱养事”，既能节约教育成本又能促进教育公平，问题是涉及教育投资体制和投资方向的重大变革。对0－3岁儿童的早期保育保教，应以家庭和私立托儿所为主。这也是许多发达国家的惯例。

(三)加大投入力度。一是从国家层面讲,要明确幼儿教育作为基础教育的基础，是关系祖国未来的基本国策、属于全国性公共服务，其资金投入应当主要由中央政府承担。近年来，我国经济社会发展已基本从生存型步入发展型新阶段，中央政府的财政收入占整个财政收入比重大幅提升，国家财力已经具备相应实力。同时，在教育经费的投向上，应进一步加大基础教育投入比重，转变过去教育发展重心过高、过度偏重高等教育的问题，切实加强幼儿教育这个在基础教育中最为薄弱的环节。二是要充分发挥地方政府作用。总体来看，我们国家人口多、底子薄、公共教育方面欠账太多，在目前全面实施九年制免费义务教育的初始阶段，幼儿教育的投入靠国家大包大揽也是不现实的。各级地方政府理当在国家不断增大投入的前提下，积极发挥主观能动作用，继续按照“三个增长目标”要求不断加大投入力度。同时，要尽快研究出台解决基层教育历史欠账的具体措施，积极帮助镇街中心幼儿园、农村集体幼儿园（班）化解政策性债务包袱。要创新现行财政转移支付制度，尽快建立起重点支持农村幼儿贫困家庭的财政助学机制，提高财政经费使用效率。三是充分调动企业资金和民间捐资、集资助学积极性。各级政府要认真贯彻落实《中华人民共和国民办教育促进法》，按照本法关于“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”要求，积极探索企业资金和民间捐资、集资办学在幼儿教育中的多种实现形式，让各种有利于幼儿教育发展的社会资金、民间捐助更好地为幼教事业服务。

（四）重构管理制度。一是建立新型政校关系。经过近些年国民经济社会的高速发展，教育外部环境逐渐改善，人们对幼儿教育的认识和要求越来越高，一些长期被经济贫困所掩盖的政校体制问题逐渐暴露出来。对此，我们必须高度重视，严格按照科学发展观要求，牢固树立新的教育政绩观，切实改善政府对教育公共产品的提供方式和服务质量。把扩大公共服务、建设服务型政府具体化，在促进教育起点公平的基础上向过程的公平不断深入。同时，要逐步解决学校行政化倾向问题，积极探索校董制、校长任期目标制管理模式，充分发挥教育专家办学积极性。二是理顺内部管理机制。首先我们应当本着“救穷救急”原则，在当下诸多改革举措尚未到位的情况下，参照义务教育阶段“以县为主”管理模式，将直属幼儿园和镇街政府所在地中心幼儿园明确划归教委管理为主，其他集体幼儿园（班）转制为民办。但这里应特别注重的是：要在控制现有公办幼儿园数量、着力强化直属园、中心园的培训、示范、带动功能的同时，在城镇要特别注重加快人口集聚地和城市新区各类民办幼儿园的发展步伐；在广大农村要积极探索寄宿制幼儿园等有效做法，集中优势解决农村幼儿上学难问题。当今，面对城乡教育明显失衡状态，切忌人为制造学校差距，少一点锦上添花、多一点雪中送炭。三是要高度重视村幼儿园（班）和民办幼儿园（班）的发展。因为它们无论是在数量还是潜在作用的发挥上都将占据绝对优势，可以说它们的作用发挥好了整个幼儿教育的问题就能够得到有效解决，反之，城镇的“天价”幼儿园、农村的“失学幼儿”是不可避免的。在村幼儿园（班）和民办幼儿园（班）的准入、审批、监管等方面，既要综合考察必备条件、严把入口关，又要积极支持成熟一个、批准一个、办好一个，以不断满足日益增长的幼儿入学需求；在村幼儿园（班）和民办幼儿园（班）的评价、考核、晋级，以及幼儿教师的考试录用、继续学习、业务培训、职称评定等应与公办幼儿园一视同仁；对政府支持幼教事业发展的财政转移，应当按照各类幼儿园对幼教事业的贡献和需要来分配，不能简单地按所有制性质来确定。因为纳税人的钱，主要是用来提供公共产品而不是为了维护某种制度的需要。

最后，针对公办园幼儿教师职称评定、特殊津贴、编制教师严重缺额问题，农村集体幼儿教师地位低、待遇差、无保障、办园质量下降问题，私立幼儿园发展环境差、政府部门限制多、服务少，优质师资匮乏问题，等等。这些问题的解决，我们认为各级党委、政府理当本着保公平、抓多数、弥补“短板”原则，充分考虑学前教育的基础性地位，以及当前学前教育问题的严峻性和广大幼师长年的艰辛与努力，教育公共政策只能向农村、向基层、向一线倾斜，而不是相反。无数研究和实践证明：人的智力发育和行为习惯的形成在6、7岁前的早期教育至关重要，关心重视幼儿教育是社会文明、进步的重要标志。当今世界的竞争说到底就是人才的竞争，人才的成长依赖于良好的教育和社会制度。“教育要面向世界、教育要面向未来”，“再穷也不能穷教育、再苦也不能苦孩子”，希望这样的理念真正能够变为现实，让教育公共政策阳光惠及幼教事业，让祖国的未来赢在起跑线上！



作者单位：重庆市江津区委办公室

通联电话：023　47557374

作者：117.95.20.*   发表时间：2009-09-13 22:43:52

留守儿童关乎整个农村教育和社会进步

刁孝堂



改革开放以来，广大农村年轻夫妇纷纷离家别子外出打工，致使许多留在农村的小孩缺乏父母关爱的社会问题，给整个农村教育带来了新的挑战，越来越多的受到社会各界的关注。为了深入了解这个问题，日前我们对江津市农村留守儿童受教育的情况进行了一次专题调查。此次调查的主要对象是农村7－12岁以上的学龄儿童，主要样点村和单位是四面山洪洞村、李市下湾村和洪洞村小学、四面山中学、下湾学区、几江街道八一小学、西城小学及所在地教办和江津市教委，发放和收回基数统计表98张、调查问卷表456份。

　（一）

面对父母双双外出打工，农村留守儿童受教育的新情况、新问题，各地积极想办法、出主意，做出了一些积极有益的探索。

一是普遍建立了寄宿制学校。寄宿制学校是保证留守儿童受到正常教育的一项重要措施。全市各个镇街都设立了相应的寄宿制学校。李市镇下湾学区有寄宿生182人、四面山中学280人，分别占两校学生的46%和60%。在寄宿制学校中，学校对学生的教育、生活和安全责任实行全方位管理，教师既做到教书育人又扮演“父母”身份的角色，为广大留守儿童创造了一个较好的学习、生活环境，在很大程度上解决了留守儿童缺乏父母直接关心和临时监护人无力辅导功课等问题。

二是积极推行家长学校和家访制度。据调查，我市不论是农村还是城里的学校，都积极推行了家长学校和家访制度。家长学校，重点是针对临时监护人的情况，定期对他们进行“育儿”知识的集中培训，学习教育管理孩子的方式方法，沟通了解孩子的生活学习情况，交流管教孩子的方法，促进孩子健康成长。多数学校还通过定期家访，特别是充分利用外出打工父母回家的时间及时与他们沟通，让学校和家庭能够全面掌握孩子的情况；通过设立家长热线，保持学校与家长、临时监护人的密切联系，特别是在出现特殊情况时能够第一时间与家长和临时监护人沟通。群众普遍反映，这些制度和作法对他们了解孩子、配合学校搞好教育很有益处。

三是结对帮扶见成效。多数学校在少先队、共青团活动中，让与父母在一起的小孩与留守儿童开展手拉手结对帮扶活动，让那些留守儿童在活动中尽量分享到父母的关爱，以弥补他们缺少父爱母爱的不足。对留守儿童中的“双困生”，通过争取国家“两免一补”政策，积极采取联系希望工程资助或缓缴、免交等办法予以解决经济困难的问题，使他们安心学习；对思想后进、成绩较差的学生，多数学校指定科任教师或班主任进行单独开导、细心谈话、耐心教育，帮助其健康成长。

四是进城农民工子女享受到与城里人一样的教育。自2003年以来，我市为了解决进城务工农民子女入学难的问题，在几江街道“八一”小学创办进城务工农民子女学校的基础上，现已发展到几江街道西城小学。目前，这两所学校全面解决了进城务工农民子女的入学难问题，其中八一小学368名、西城小学429名，分别占两所学校在校总人数的53%、57%。而且，在这两所学校中农民工子女和城市学生完全是按年龄、班级统一混合编班，农民工子女很快与城市学生融为一体，与城市学生一样享受到了优质教育资源。

（二）

农村留守儿童的问题是改革开放的产物，既有复杂的历史原因又是较为尖锐的现实问题。要从根本上解决，可能有一个相当长的过程。其特点总的归纳起来是“三多四忧”。

三多：

一是留守儿童人数多。据四面山洪洞村和李市下湾村两个样点的《基数统计表》分析，在总人口4699人中，7－16岁的学龄孩子479人，其中留守儿童378人（父母双亲外出的297人，单亲外出的81人其中男的61人、女的20人），父母双亲外出的占两个样点村适龄儿童的62%，如果加上单亲外出的达到了78.9%。据此类推，在全市农业人口109万中，按7－16岁学龄孩子统计，父母双亲外出的留守儿童近7万人。同时，据统计资料显示，目前我市7岁以下的留守儿童所占比例更高，并且从总体趋势来看父母双双外出打工的势头有增无减。

二是临时监护人文盲多。就洪洞村和下湾村两个样点的统计，双亲外出由爷爷婆婆、外公外婆和其他监护人监管的留守儿童有144人，监护人仅识字和没有文化的103人，占71.52%。这些临时监护人普遍年老体弱，对儿童的学习重视不够，学龄儿童辍学率较高。在两个调查点了解到辍学人群中，属临时监护人没有文化的占到了62%。

三是父母外出后与子女长时间未见面的多。在双亲外出的297人中，子女与父母有两年以上没有见过面的占19%（其中两年以上的13%、5年以上的6%），最多的有超过8年没有与父母见过面，“亲生后母现象”尤为突出。

四忧：

一是学习状况令人担忧。通过对四面山中学、洪洞村小和下湾学区3所样点学校的问卷调查，在双亲外出的144名留守儿童中，学习成绩好的13人占9%、较好的40人占27.7%、一般的73人占50.7%、差的18人占12.6%，其中学习成绩差的比例与父母在家的孩子高出近5个百分点。在辍学的12人中，其中因学习成绩差而厌学的就有4人占33%。据教师介绍，这仅仅是学生自己对自己学习的评价，实际情况可能更差，特别是一些山区乡镇，因厌学而辍学的学生更多。

二是生活状况令人担忧。据农村两个调查样点村反映，四面山中学贫困生占学生总数的一半以上，每年欠交学杂费上万元，2004－2005年，该校在非常困难的条件下还为学生减免了学杂费13767元。下湾村寄宿制学校住学生182人(三年级以上的)，每人每月生活费仅为70元，一方面是学生家长反映筹钱困难，另一方面是学生生活状况堪忧。据了解，父母双亲外出都是为了打工挣钱，但真正挣钱多的而且把钱用在小孩学习上的不多。通过对12名辍学学生情况的分析，其中有7人就是因为经济方面的原因。四面山洪洞村4组村民陶顺河，两老口都不识字，带6个小孩（3个孙子3个外孙），其中初中1人、幼儿班1人、小学4人。该村搞旅游开发后，土地全部转包给新华集团，承包费每份年均320元。据陶顺河老人讲，几个子女没有什么文化外出打工收入很少，小孩学费经常不能交足。

三是心理状况令人担忧。留守儿童长期被托养或寄养，老人溺爱或亲友疏于管教，使得这些孩子缺乏良好的教育环境，有的处于无人管束状态。众多留守儿童逆反心理强，心理承受力差；情绪消极，不愿与别人交往；对学习、未来缺乏自信心。普遍表现为孤僻内向、胆小怕事、自觉性差、管理困难，好打架、爱学人、喜欢撒谎。有的小孩十二三岁了，与父母见面后从不叫爸爸妈妈，亲情关系十分尴尬。问卷调查表显示：在对待父母外出打工的问题上，孩子中有48%的不同意，只有26%的同意和18%的无所谓；当发生问题时，58%的会找教师，只有6%的会找家人，5%的会找同学、31%的选择自己解决。这充分表明这部分儿童在与家人沟通交流和同学间相互信任上存在心理障碍，表现出一种明显的“亲情饥渴”现象。

四是监护状况令人担忧。留守儿童长期与父母分离，负责照顾孩子生活学习的临时监护人绝大多数是老人、文盲和半文盲，难以从智力和精力上担负起监管重任。加之相当部分老人的思想观念陈旧，对孩子的培养基本上是停留在管穿管吃的层面，学习问题完全依靠学校和老师。同时，由于一些家庭条件稍好点的老人普遍带有补偿的心理对待孩子，溺爱孩子，存在着对“身”照顾有余而对“心”照顾不足的现象。农村一些落后的思想和封建迷信的东西，无形中传递到了孩子们的身上。

（三）

针对农村留守儿童存在的“三多四忧”问题，我们在调查中通过对各样点的了解和有关单位人士的座谈分析，究其原因主要有以下几个方面：

一是受眼前利益的驱动。相当部分家长在打工经济浪潮的冲击下，求富心切，纷纷离家别子远走他乡打工挣钱。部分学生家长看到一些老板，虽然没有读多少书，甚至没有什么文化知识都能赚大钱，总认为当今社会许多大中专学生毕业后仍然找不到工作，书读多了反而是白花本钱，与其说让小孩多读书，倒不如将小孩留给老人看管，过些年后个子长高了外出打工照样挣钱。在这种观念的支配下，一方面是产生了“读书无用论”的思想，另一方面是有的家长打工挣了钱后，一味地考虑给孩子经济上的补偿，而忽视了对孩子文化知识和思想道德方面的教育和培养。致使有的小孩对学习、未来缺乏自信心、染上一些坏习惯，甚至出现越轨行为。

二是受投入严重不足的制约。据调查，首先我市九年制义务教育的基本情况是，一方面部分村校由于生源减少，学校停办，校舍闲置；另一方面适当集中办学的校舍条件跟不上，危房改造任务十分艰巨。截至2004年，全市各类教学危房达到53597平方米，经重庆市认定的D危房30911平方米、C级危房5559平方米，其中需要在2006年底前完成的危改任务尚差资金4000余万元。其次是，教育投入乏力。目前全市教育负债达到2.5亿元，其中镇一级1.5亿元，占整个负债的60%。最近完工交付使用的几江街道办事处西城农民工子女学校，对解决全市进城农民工子女读书的问题起到了积极作用，但至今还有近1000万元的资金缺口无法落实，学校内部设施包括办公桌、教学微机等基本用具尚未配备。第三是，在创建寄宿制学校方面支持不够。据市教委资料显示，目前全市只有9所小学建立了规范的学生宿舍，入住学生1230人。按照全市打破“三校一园”的办学格局，基本满足群众对优质教育资源的需求，义务教育阶段寄宿制学校需要投入的资金应在1个亿左右。由于建设资金严重短缺，各地寄宿制学校的建设举步维艰，多数临时改建的寄宿制学校条件十分简陋。

三是受现行体制政策的影响。其一，由于国家长期实行的分税制财政体制和教育投入总体偏少而且重城市轻农村、重高等教育轻基础教育的政策，极不利于农村义务教育的发展。近年来，我市本级财政除力保机关干部和教师工资及其工作正常运转外，基本无力增加对教育的投入；各镇财政自1998年以来，基本停止了对教育发展的支持。地方政府承担的“两免一补”政策难以落实到位。2005年,我市应享受“两免一补”政策的贫困学生25811名，但除课本费248万元由上级财政补贴到位外，而由地方政府承担的杂费和生活补贴费至今无力兑现。其二，我市“分级管理”的现行教育管理体制还在诸多问题。据调查了解，在重庆40个区县（市）中，除石柱县和我市外都先后成立了教育党工委，建立起“以县为主”的教育管理体制。目前的主要问题是：（1）现行的教育管理体制，没有做到人、财、物的统一，难以统筹安排教育资源。在镇街建制调整中，有的镇街为压缩办学经费，不顾地域特点和群众要求，盲目撤点、合班、并校，给许多小孩就地就近入学带来了困难。四面山洪洞村，村小调整后三年级以上学生全部集中到镇里上学。但由于相当部分村民经济困难，无力承担到镇中上学每年上1000元的住读费用，其20多位家长只有每人自发出资250元/学期请两名老师分别开办了三、四年级两个班，勉强应付这部分学生眼前的教育。（2）、难以对教师进行统筹调配，造成学校干部、教师调整随意性大，不利于教育的发展。有的部门和单位随意抽调、借调学校教师（据初步统计，全市有100多名教师被借用），学校缺额教师得不到补充，请代课教师镇街财政又不给予补助，使学校处于两难境地。（3）、在边远山区和经济欠发达地区教师严重缺编，经济条件好的镇街严重超编。山区教师待遇差，鼓励性政策少，难以调动教师到山区从教的积极性，教师队伍素质难以保障。其三，农民工的权益没有得到应有的保护。特别是一些经济发达地区，在进城农民子女入学的问题上仍然存在诸如户籍制度以及与这种制度相伴而生的政策壁垒，要么使农民工子女无法承担高昂的入学费，要么在条件很差的学校就读无法顺利通过升学考试。

（四）　

留守儿童的健康成长，涉及千家万户，关乎整个农村教育事业，同时也关系着广大农村劳动力的有效转移和整个国家经济质量的提高和社会进步。各级党委政府，要高度重视和关心农村留守儿童的学习和成长，切实加强领导，发动组织家长、临时监护人、学校和全社会共同做好有关工作。为此，提出以下建议：

第一，家长要处理好打工挣钱和照顾孩子两者之间的关系。改革开放以来，广大农民纷纷试图从黄土地上挣脱出来，到经济发达地区打工挣钱，对促进我国二元经济结构的调整和推进城镇化战略，做出了历史性的贡献。但有相当部分年轻夫妇在“打工大潮”中，忽视了正确处理打工挣钱和培养孩子的关系。有的打工者把孩子向老人一交了事，很少注意经常性的沟通交流，进而造成留守儿童的亲情缺失和心理障碍。为此，家长应转变观念，协调好打工挣钱和照顾孩子两者之间的关系，要明白打工挣钱仅仅是改变现实营生之计，重视对孩子的教育才是一本万利、从根本上改变命运的明智之举。为了孩子的健康成长，应尽量避免父母双双外出，如有必要也应最大限度地降低母亲的“外出率”。父母双双外出的，应尽可能把孩子带在身边，实在不行的也应该在精神上给孩子足够的引导与支持，如经常进行电话交谈、信件交流，并做到常回家看看，始终当好孩子精神上的支柱。

第二，学校应切实履行教书育人的神圣职责。在调查中，我们为那些长期扎根山村和面对留守儿童的教育问题无私奉献的教师们所感动。他们说：“家长把小孩送来，是家长的信任；让所有的学生都能健康愉快地生活学习，是我们的神圣职责。”作为学校，理应主动承担起留守儿童的主要教育责任，充分利用其教育资源优势，更多的承担对留守儿童的监护和教育责任。具体工作中，要在继续深化和总结过去各种行之有效方法的基础上，做到“三知、三多、三沟通”。三知，即学校要做到对留守儿童的基本情况、临时监护人的基本情况、外出务工父母基本情况三个知道，并建立好学生个人档案，详细记载好每个留守儿童的思想、品行、学习和生活情况；三多，学校要多与留守儿童谈心交心（建议每月不少于两次）、多开展一些充满人文关怀的集体活动（如组织同学为留守儿童过生日等）和家访活动，多与他们进行情感交流；三沟通，即学校要定期与留守儿童的父母、临时监护人、校外义务辅导员沟通。通过丰富多彩的形式来不断丰富留守儿童的课外生活，多利用互助互学的同伴友谊来弥补其在家庭中缺失的亲情。同时，每个教师都应根据留守儿童的特点，及时进行角色上的转换，即由单纯学习上的指导者转变为对孩子生活、学习、情感、心理等各方面均有关照的临时"父亲或母亲"。

第三，全社会都应向留守儿童伸出关爱之手。教育是现代文明的基石，儿童是祖国的未来。关爱留守儿童不仅是学校和家长的责任，同时也是各级政府和全社会的责任。一是各级政府特别是基层政府，应把关心留守儿童学习成长作为维护农民工合法权益、构建和谐社会的一件大事来抓。经常关心留守儿童家庭的生产生活，切实帮助解决实际问题。同时，要切实加强农村基层的精神文明建设，严厉打击各种影响孩子健康成长的不良社会现象，为下一代的健康成长营造一个良好的社会环境。二是在农村开展“代理妈妈”活动。让那些不外出的农村妇女或村小教师认领几个留守儿童，让那些小孩都能分享母爱的关怀。三是充分发挥“五老”作用。即在当地有较高威望的老党员、老干部、老教师、老战士等“五老”中聘请一批校外义务辅导员，原则上一个村民小组配备一名，其主要职责是负责留守儿童品行方面的教育引导，定期向学校反映孩子在校外的表现。四是鼓励有条件的退休教师创办留守儿童托管中心。

第四，及时调整那些不适应农村教育的体制政策。一是认真贯彻落实《义务教育法》和十六届五中全会精神。按照十六届五中全会关于“加快发展农村文化教育事业，重点普及和巩固农村九年制义务教育，对农村学生免收杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助”的决定，认真清理和调整各种不利于农村义务教育的政策措施，尽快完善“以县为主”的教育管理体制，建议中央和省级财政不断加大“两免一补”的政策扶持力度，同时按照以中央为主、地方为辅的方式尽快解决寄宿制学校的初始投入问题，整合农村教育资源，切实改善和提高农村儿童受教育的环境和质量。二是按“以县为主”的教育管理体制，进一步明确我市教育行政部门的职能职责，及时成立教育党工委，充分发挥市和镇街两级党委政府的积极性，让教委真正能够更好地承担起教育行政部门的职责，发挥其应有的作用。三是认真清理解决山区教师严重缺编和各地大量占用教师的问题。对山区教师严重缺编问题，建议有三：①采取就地选送定向培养的办法，并规定这些学生毕业后必须在山区工作一定年限，不断充实山区教师；②经济相对发达、教学条件较好的学校轮流向山区学校支教，特别是在超编学校中规定相应的支教名额；③面向社会广泛定向考录取得教师任职资格的教师。同时，收回各单位借用教师，让其集中精力从教。四是要切实保障进城农民工的合法权益。不论是在农村劳动力的输出地还是输入地，都应加倍重视解决好农民子女的教育问题，使我们广大外出务工农民的子女，不论是随父母进城的，还是留在农村的都能有一个好的学习环境和健康快乐成长的空间。

通过调查研究，我们强烈地感觉到农村留守儿童的学习成长，不仅涉及千家万户农民家庭，而且关乎整个农村教育和社会进步。据有关资料显示，全国外出务工农民近1.5亿，农村留守儿童达到2200多万；目前就江津而言，如果加上农村7岁以下儿童，全市留守儿童也在13万人以上。我们没有理由不相信，如果当今的一代留守儿童没有一个好的学习环境，将来没有具备相应的文化知识和综合素质，不能不说是我们教育上的一大失误，而且这还必将影响到全面建设小康社会的宏伟进程!

　　　　　　　　　　

（原载：《红旗文稿》2005－23）

作者：117.95.20.*   发表时间：2009-09-13 22:47:22