姓氏：刁

完善行政复议机制　提高我市行政复议工作水平——行政复议应诉处刁文静同志在全市政府法制工作会议上的发言
【2005年03月23日】

　　 行政复议是政府内部层级监督的一种重要制度，是推进依法行政的一项重要内容，是政府及部门的一项重要职责。自《中华人民共和国行政复议法》施行至今已有五个多春秋，我市的行政复议工作的现状如何、在实践中存在哪些主要问题、对这些问题采取哪些对策、以及从事行政复议工作的体会等等，是大家所关心的，也是我们今天所要探讨的主要内容。
一、我市行政复议工作开展的基本情况、存在的主要问题
（一）基本情况
自1999年10月1日《中华人民共和国行政复议法》施行至2004年底，我市各级行政机关共受理行政复议案件1003件，其中2004年受理214件。市政府本级2004年共受理32件，除2件因等待法院的判决结果作为复议决定的依据而中止外，其余30件已结案。其中维持18件，撤销6件，其令履行1件，终止5件（被申请人主动纠错，申请人撤回申请），我市行政复议案件维持率仅为60%，从这个角度上讲我市行政机关办案的质量还是存在很大问题的。我市的行政复议情况在全省乃至全国处在一个什么位置呢？从案件数量上看，我市2004年的复议案件数量是214件，全省3500件，占6%，在全省17个地市中基本处于第三左右的地位，这与省市城市的地位是不相适应的，更无法与发达地区相比。虽然从纵向上比，自己和自己比，我市的复议工作已经有了长足的进步，通过这几年的工作，初步建立了行政复议一整套制度，通过全市上下复议工作人员的共同努力，辛勤劳动，严格审查复议案件，撤销和变更了一大批违法案件，有效维护了公民、法人和其它组织的合法权益，对我市的依法行政工作作出不小的贡献，但今天在这里，大家是法制机构的自家人，成绩和经验都不讲了，我们关起门来还是找存在的问题，找解决问题的办法，这样才能更好地做好我们的工作。
（二）存在的主要问题
1、在思想认识方面。推进依法行政，如果说“立法是前提，执法是关键，那么监督就是保障。”行政复议和行政诉讼制度就是行政机关依法行政最有效的监督形式。《全面推进依法行政实施纲要》充分认识到行政复议越来越重要的特殊作用，明确提出了要认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作，并且对如何办理行政复议案件、完善行政复议工作制度、加强机构人员建设等方面，提出了非常具体的要求。市政府在编制十分紧张的情况下，不但给法制办增加了编制、内设处室和职数，而且在行政复议应诉处增挂了市政府行政复议应诉办公室牌子，这些都说明了一个什么问题呢？说明党和政府是重视行政复议工作的。虽然目前权益矛盾突出，法治环境还不理想，还有相当数量的行政机关领导没有这种认识，把行政复议工作置于一种可有可无的位置，甚至没有把它纳入工作议程，但是我们具体从事政府法制的同志们一定要深刻认识行政复议法律制度的社会意义和历史意义，认识到这项制度是适应社会主义市场经济的发展而形成的现代法律制度，是人民群众行使权利的具体形式，也是行政机关实行政务公开，接受人民监督的具体体现，充分体现了执政为民的的基本精神。我市的行政复议工作开展的就很不平衡，几个县、市公安局比较好，几个区有的部门案件很少，甚至没有。案件少有很多因素，其中一个很重要的因素是有的同志认识还没有到位。从事行政复议工作这么多年来，我自己有一个深刻的体会，那就是“有为才有位”，也就是说有作为才会有地位，如果连我们自己都不把法律赋予我们的法定职责当回事，怕麻烦，怕得罪人，怕担责任，而有案不受理，向外推，或者即使受理了，也不依法审理，简单维持了事，从小处讲，这是一种对工作的不负责任，是赎职，从大处讲，是违法，将直接对行政复议制度造成实质性的损害。因此，同志们一定要认真履行职责，能受理的一定要受理，一定要有所作为，要让领导看到行政复议确实是有用的，是能解决问题的，这样才能争取到自己应有的地位，形成良性循环，一味发牢骚、埋怨是毫无用处的。
2、在制度建设方面。一是行政复议的制度需要不断的予以完善。由于行政复议法对相关的法律制度规定的较为原则，国务院《行政复议实施条例》经过几年的讨论仍然没有出台，省政府相关的配套措施也很少，于是在具体操作中无法可依现象比较突出，如果参照《行政诉讼法》也没有法律依据，而且行政复议制度的设计与行政诉讼制度的设计有很大的不同。复议是行政机关内部的监督机制，主要讲究便民和效率，参照《行政诉讼法》必然造成行政问题司法化，造成行政资源的浪费。在制度建设方面，我办的工作也是比较弱化的，因为人手少，任务重，以前我本人又兼负秘书行政处的大量工作，占用了很大的精力，现在随着我办工作人员的增加，我会把更多的精力放到复议制度建设上来，争取出台一批既体现行政复议工作特点，又适应我市实际的配套制度，提高我市的行政复议工作质量。二是行政复议机关与行政复议机构存在特殊的隶属关系。复议机构的上下级并无直接的隶属关系，但行政复议机关却是复议机构非常明确的领导，这是一个矛盾，复议机构在处理复议案件时既要依法审查，又需要得到行政领导的批准，因此处理复议案件时不可避免地带有很浓重的行政色彩。如何处理这对矛盾，法律制度设计有司法监督，也就是大多数复议决定还可以提起行政诉讼，当然这是一个很好的救济渠道，但同时对我们复议机构提出了很高的要求，如何把工作做到位，善于化解矛盾，注重法律效果，政治效果与社会效果的统一，是我们复议人员面临的重大课题。
3、在提高复议为民的能力方面。现在的复议案件从过去集中在几个部门的行政处罚方面，扩展到现在的不服土地确权、房产登记、行政许可、行政收费、行政强制措施、行政确认、行政不作为以及一并提起对抽象行政行为审查、行政赔偿要求的案件，涉及到行政管理的各个领域。因此，行政复议工作专业性很强，对复议人员的素质要求很高，要求他们既要掌握法律理论和各类规范，也要熟悉经济政策，行政管理制度；既要有很高的理论素养，又要有很强的沟通协调能力；有了这些还不行，还要有甘当人梯，不怕担责任，甘于奉献的精神，否则难以适应行政复议工作所面临的新情况、新问题的，提高复议人员的各种素质已经成为当务之急。
4、在树立行政复议的权威方面。虽然《行政复议法》对复议机关及其工作人员在复议过程中的违法或不当行为规定了各种的法律责任，赋予了法制机构多项权力，但在实际工作中，这些监督措施因备而不用而导致形同虚设，如超期答复现象比较突出，行政复议决定执行不力等问题是困扰行政复议机关的难题。复议机关的权威没有真正树立起来，以致于我市的行政复议工作还没有形成气候，得到应有的重视。
二、如何提高我市行政复议工作的对策
（一）增强我市行政复议人员的政治责任感，提高复议为民的能力，努力塑造一支高素质的行政复议队伍。提高党的执政能力，落实到我们实际工作就是提高办案质量和效率，而达到这一要求归根结底取决于人的素质，从我市许多案件处理上的教训看，有些属于办案人员的思想意识存在问题，有些是办案人员对法律理解不全面、适用不准确，有些是办案人员没有把握好处理时机、致使难度增大，有些是办案人员单纯追求法律要义，没有考虑其他社会因素造成不良后果等等，这些都说明我市的行政复议人员的能力还存在不足。针对这种情况，我们一方面要按照执政为民的要求，加强对全市复议人员世界观、价值观、人生观、权力观教育，提倡敢于坚持真理，维护宪法、法律的尊严，“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”；另一方面，提供各种机会来提高复议人员的业务素质。如加大业务培训力度，组织全市行政复议人员进行集中学习和培训，完善行政复议人员资格制度；召开全市行政复议应诉工作座谈会，总结经验，研究问题；组织全市行政机关干部旁听行政诉讼案件的审理；分批组织部分行政复议人员到外地学习考察，开阔视野、增长知识、丰富经验等等。
（二）完善行政复议工作制度、规范行政复议工作。《纲要》对完善行政复议工作制度提出了明确的要求，而且，在实践中，我们也充分认识到，只有完善行政复议工作制度，才能提高行政复议案件的质量和效率。05年我们主要做以下几方面的工作。一是准备拟定《合肥市行政复议办案程序规定》，对立案审查、文书送达、审查、证据规则、决定、执行等运行环节，均作出比较细致的规定，做到阶段明确，责任明晰、措施到位。二是印发《合肥市人民政府行政复议文书格式文本》。在这次会议上，我们已经以合政法〔2005〕5号通知的形式发给各位同志。大家可以拿出来看一下，这套格式文本是我们按照行政复议法的规定，把主要法律文书做成26格式文本将行政复议的各个程序进一步加以规范，请各位同志回去以后参照本地区、本部门的实际，建立起适合自己的比较规范的行政复议工作制度，提高自身行政复议水平。在工作中有问题及时与我们沟通，需要我们支持的我们一定会大力支持。三是积极建立一些重要的配套制度。除严格执行省政府法制办制订的《安徽省行政复议听证程序规定》以及《安徽省行政复议案件材料查阅暂行规定》等制度外，我办还准备建立健全重点疑难案件专家论证制度、行政复议责任追究制度以及行政复议应诉信息沟通结合制度等一系列配套制度，加强行政复议应诉理论研究，尤其要加强法制部门与法院的沟通与交流，使行政机关及其工作人员熟悉行政诉讼方面的法律、有关司法解释和具体做法，在行政执法中尽量按照行政诉讼的要求规范行政行为，避免不必要败诉情况发生。
（三）积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新措施。行政复议兼具行政层级监督和行政司法裁决纠纷的双重特点，既要保持作为行政机关自身监督的快捷、方便、低成本的优势，又要充分发挥公正裁决纠纷的作用。《纲要》对创新工作机制、探索提高行政复议工作质量的新方式、新措施方面提出了明确而具体的要求。我们在以后的工作中，努力从以下几个方面探索和试行一些创新措施。
1、在申请和受理阶段。进一步完善行政复议快捷、方便、有效的制度和措施，改革受理方式，推行电话申请，完善网上申请制度，认真解答行政复议咨询，实行行政复议一次性告知制度和申请登记制度。
2、在审查阶段。对于事实清楚，争议不大的复议案件，探索建立简易复议程序解决争议，进一步提高行政复议效率。而对于书面审理方式不能查清事实和难以为当事人提供公平的争议解决“平台”的时候，探索如何用“听证式”或“开庭式”，更好地审理案件。
3、初步摸索复议、举报、控诉、信访等联动机制，探索新形势下解决社会热点、难点问题的新机制、新渠道，积极引导当事人通过法律渠道解决社会矛盾，维护社会稳定。
（四）加大行政复议工作的监督措施，树立行政复议工作的权威。这是今年我办重点要做的工作之一。主要做好以下几方面的工作：
1、开展行政复议卷宗评查工作。第一年我们不打算大范围检查复议卷宗，而是请各单位将自从复议法施行以来自己所办案件的优秀文书报送上来评比，在全市行政复议应诉工作座谈会上交流发言，编印《优秀典型案例选编》。
2、加强对各县、区及市政府各部门依法受理案件的监察力度。对符合受理案件而不受理的要责令其受理，下达《责令受理通知书》，或者市政府直接受理。对情节严重的要依照行政复议法和《纲要》的规定追究当事人的法律责任。去年某区发生此类情况，今年我们更要加大力度。
3、加强对超期答复甚至不答复的监察力度。强调复议机关办案并不是要挑谁的毛病，有意找碴，而是在依法行政，因此我们无论是对被申请人的举证责任，按期答复，配合调查取证等将会有更严格的要求，这一点请大家予以配合。
4、加大行政复议决定履行情况的监督。说实话，以前复议决定作出以后，好象任务就完成了，就万事大吉了，今年我们将要有所动作，如对被撤销、变更、责令履行、确认违法、行政赔偿的案件，在送达行政复议决定书的同时，都将要附1个《行政复议决定执行情况反馈表》，请作为被申请人的行政机关将其执行情况按期按要求地反馈给我们，没有履行的，我们将要下《责令履行通知书》，情节严重的，依法追究其法律责任。
5、尝试向有关机关发送《行政处分建议书》。对违反复议法行为而需要进行行政处分的，行政复义法没有赋予复议机关直接制裁的权力，只能向监察、人事等部门提出建议，因此，今年我们将加大和监察、人事部门的配合，对严重违反行政复议法行为，向监察、人事部门发送《行政处分建议书》，提出行政处分的建议。
三、几点粗浅的体会
（一）行政复议应诉工作是一项神圣的事业值得我们去追求。我是1999年4月从市政府办公厅进入法制办从事行政复议应诉工作的，从6年前对法律知识一窍不通的门外汉到今天还基本算得上工作称职，其中的感触可谓颇深。行政复议应诉工作不光对人的各方面素质均提出很高的要求，要求你要不停地学习，不断地探索，而且这一项工作在某些人看来是一项“吃力不讨好”的工作，现在的行政复议案件，法律关系越来越复杂，处理难度越来越大，碰上个行政处罚就已经是最容易的了，常常是社会热点、难点问题，社会敏感程度高。而且因为中国大多数的老百姓不到万不得已都不愿意“民告官”，常常是经过反复处理都不能解决问题才会逼到复议的路上来，处理起来非常棘手。有些朋友劝我换一个岗位干干，但我却一直对行政复议应诉工作充满热情、充满着感情，这是因为在我的心中，我始终认为行政复议应诉工作是一项神圣的事业值得我去追求。行政复议是让群众有一个稳定、信任的说理平台，它是政府倾听老百姓呼声的一个窗口，它的有效运行确实能化解社会矛盾，营造一个和谐的社会环境。做好它，是落实依法治国基本方略，建设社会主义政治文明需要，是实践“三个代表”重要思想的具体体现，是树立和落实科学发展观的要求，是落实《纲要》的内要要求，是推进依法行政的题中应有之一。因此，从事行政复议应诉工作的同志们应该切实意识到我们肩上的担子很重，我们的工作神圣而有意义，是值得我们去追求的。
（二）处理行政复议案件要注重法律效果、政治效果与社会效果的统一。在具体审理中，始终坚持“维护”与“监督”并举，“支持”与“制约”并在，注重体现和把握行政复议的特点。如何实现三个效果的统一？我认为，一要坚持原则。具体办理复议案件的法制干部处在权力和权益之间，压力很大，责任重大，但应该意识到我们所面对的是和平时期社会管理中的人民内部矛盾，只要我们不畏难，不唯权，尽心尽责，方法得当，相信政府领导会支持，当事人会理解，也只有这样坚持原则，才能取信于民，行政复议制度才有生命力。二要明确目标，多帮忙，少添乱、不添乱。办案人员要站在政府工作的角度思考问题、解决问题，为领导把关，当好参谋，从而化解社会矛盾、解决行政争议，帮领导忙。如果工作不到位，复议机关不仅没有做好这个裁判，反而常当被告，使工作陷入被动，这就是添乱。三要善于沟通。复议不仅要以法定是非，复议人员还要善于“止争息诉”。沟通实质是办案的艺术，复议人员至少要当好两个角色：一个是参谋、助手和法律顾问的角色，要善于把对案件的认识和形成意见有理有据地向复议机关的领导阐述和解释清楚，让领导接受并支持你的意见、建议；另一方面是调解人的角色，对于申请人、被申请人、第三人，我们处在居中裁判的位置，既要体现权威，还要体现真诚，更要遵从法律、以法服人。沟通时，要学会倾听，做到理解、耐心、尊重，同时又不回避矛盾，把问题说开说透，尽力使当事人理解、接受。沟通是使当事人信任复议机关，尊重客观事实，信服法律，赢了，皆大欢喜，输了，明明白白。
我的发言完了，有不对的地方欢迎大家的批评和指正。谢谢大家！

作者：222.184.28.*   回复：1   发表时间：2011-10-30 17:45:41

2008年9月15日至26日，我办行政复议处处长刁文静参加了由市委组织部、市委党校、市妇联联合举办的复旦大学“追求卓越”合肥妇女干部高级研修班。10月6日，刁文静同志在办全体人员会议上汇报了参加研修班的学习情况，并谈了以下几点体会：

一、此次研修是真正意义上的素质教育，是我人生旅途的一个重要的加油站。以往参加过各式各样的学习和培训，都有一个明确的目的，或为了通过考试，或为了工作的需要，即使是自学，大多也是学习与工作有关的知识，而这次研修则完全不同，纯粹就是为了提高合肥市妇女干部的整体修养和素质。研修班所设的课程大多处于学术研究的前沿领域，内容非常丰富，涉及面很广，信息密集，针对性强，如：《职业女性的心理压力和心理调试》、《职业女性的情感经营》、《女性的饮食营养和健康管理》、《女性领导的心智模式优化》、《社交礼仪和女性修养》、《领导干部的语言修养》、《组织领袖的行为影响力》、《领导干部的问题解决与思维创新》、《当代人类婚恋基本状况分析》、《女性参政与女权主义的反思》、《音乐艺术欣赏与女性修养》、《美国的次贷危机对经济的影响》等等，所请的授课教师也是各自领域的佼佼者，有复旦大学、华东师范大学、上海戏剧学院、上海妇女干部学院、上海市委党校的教授，也有上海演讲学会的会长、杨浦区政协副主席以及上海社会科学院、上海健康研究所等一批著名的专家、学者，其中复旦大学法学院院长、博导、复旦妇女研究中心主任彭希哲教授也亲自为我们授课。授课老师高水平、高质量的讲课，丰富的内涵和知识底蕴深深折服了我们，从他们身上我学到了很多很多，也许不是一下子就能体现出来，但是此次研修确实让我开阔了眼界，提升了思想，拓宽了思路，提高了境界，从而提高了自己的综合素质，成为了自己人生中一个重要的加油站。

二、此次研修让48位姐妹们朝夕相处，既建立了深厚的友谊，也是一个相互学习、相互促进的过程。12天，48位姐妹们共同学习、共同生活、共同游览，不仅在亲密交往中建立了深厚的友谊，而且，48位学员来自全市不同单位的正科级中层女干部，每个人身上都有各自的闪光点和优势，上课时大家认真学习、热烈讨论、积极参与的学习态度，日常生活中互相帮助、互相促进的良好氛围，以及她们身上体现的积极进取、团结向上的精神，都使自己受到了感染，学到了很多，受益匪浅。

三、此次研修使自己对待工作、生活的心态更加平和和成熟，增强了自己遇到困难时的抗压能力。这是我最重要的收获。通过学习，端正了自己的世界观和人生观，能更加成熟地处理积极进取与知足常乐之间的关系，正确地看待成功到底是什么。许多老师都讲到，“成功其实就是自己内心对事物的感受”、“平和的心态不光是对别人，首先是对自己内心的一种成功体验”，我觉得非常对，有些别人看似很成功的有名人士，如果没有平和的心态，正确看待自己的优势和劣势，片面追求完美，内心不可能幸福，张国荣就是一个活生生的例子，反而许多平凡的人正是因为有了平和的心态，生活却很幸福。因此，生活中并没有绝对的成功和失败，有的只是自己对幸福的感悟。在以后的工作和生活中，无论面对什么事，处在什么状态下，我首先要保持一个良好的心态，正确对待职务的升迁和生活的喜怒哀乐，扬长避短，让复杂的问题简单化，努力工作，认真生活，做一个真正快乐的人。

作者：60.168.9.*   发表时间：2012-07-08 18:27:49